К ситуации о соблюдении Договора о нераспространении ядерного оружия (2020)
Подполковник А. Царёв
Договор о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) - один из основных международных юридических документов глобального режима нераспространения. Проект соглашения был одобрен Генеральной Ассамблеей ООН 12 июня 1968 года, открыт к подписанию 1 июля 1968-го в городах Москва, Вашингтон и Лондон и вступил в силу 5 марта 1970 года. Странами-депозитариями являются Россия, США и Великобритания.
На Конференции по нераспространению, проходившей 17 апреля - 12 мая 1995 года в штаб-квартире ООН в г. Нью-Йорк, Договору был придан бессрочный характер. В соответствии с данным соглашением официально к ядерным державам относятся страны, которые произвели и испытали ядерное оружие (ЯО) до 1 января 1967 года: СССР (Россия), США, Великобритания, Франция и Китай.
По состоянию на август 2020 года в состав участников Договора входит 191 государство. Две страны, обладающие ЯО, но не относящиеся к ядерным державам (произвели и испытали ядерное взрывное устройство после 1 января 1967 года), - Индия и Пакистан - не являются участниками Договора. Вне его рамок продолжает оставаться Израиль, не подтверждающий и не отрицающий наличие у него ядерного оружия и блокирующий создание зоны, свободной от ОМП (ЗСОМП), на Ближнем Востоке.
 |
|
За 50 лет существования Договора о нераспространении ядерного оружия к нему присоединилось подавляющее большинство стран мира |
В 2003 году Корейская Народно-Демократическая Республика (КНДР) заявила о своем выходе из ДНЯО, а в 2006, 2009, 2013, 2016 и 2017 годах провела испытания ядерных взрывных устройств. Однако в соответствии с существующей международной нормативно-правовой базой КНДР продолжает формально рассматриваться другими государствами как участница Договора, поскольку Пхеньян не выполнил обязательных в этом случае юридических процедур1.
При этом проблема официального выхода из ДНЯО до сих пор сохраняет свою актуальность. В частности, некоторые его стороны (США, Франция, Республика Корея, Япония, Бельгия и др.) обращают внимание на то, что суверенное право государств на такой шаг в соответствии с положениями его ст. 10 не должно подвергаться сомнению. Вместе с тем, по их оценке, необходимо обеспечить, чтобы подобные действия не были способом ухода от ответственности за нарушения, допущенные в период участия в соглашении.
Иран, оставаясь членом ДНЯО, с середины 1980-х годов до подписания в 2016-м со странами "шестерки" (Россия, США, Великобритания, Франция, Китай, Германия) Совместного всеобъемлющего плана действий (СВПД) по урегулированию ситуации вокруг иранской ядерной программы также осуществлял ядерную программу.
Из неядерных государств вне Договора остается Южный Судан.
Текст ДНЯО содержит обязательства ядерных держав (ст. 1) "не передавать кому бы то ни было ядерное оружие или контроль над ним ни прямо, ни косвенно; не помогать неядерным государствам в производстве или приобретении ядерного оружия, не поощрять и не побуждать их к этому, а также к контролю над ним".
В свою очередь государства, не обладающие ЯО, обязуются (ст. 2) "не принимать от кого бы то ни было ядерное оружие или контроль над ним, а также не производить и не приобретать его каким-либо иным способом; не добиваться и не принимать какой-либо помощи в производстве ядерного оружия".
Эти положения распространяются и на ядерные взрывные устройства, предназначенные для мирных взрывов, поскольку любое из них может быть использовано в качестве ЯО.
Следует подчеркнуть, что в настоящее время данные положения Договора нарушаются странами - участницами НАТО. В частности, прямо противоречит положениям ст. 1 ДНЯО привлечение Соединенными Штатами военно-воздушных сил неядерных государств Североатлантического союза к отработке действий по применению ядерных боеприпасов (так называемые совместные ядерные миссии альянса), включая элементы ядерного планирования и отработку навыков использования ЯО с задействованием самолетов-носителей, их экипажей, инфраструктуры аэродромов и наземных служб обеспечения этих государств. Для неядерных стран блока это еще является и нарушением ст. 2 Договора, поскольку не исключает их косвенного (а вероятно, и прямого, хотя подобное ими отрицается) контроля над ядерным оружием. Тем не менее в Брюсселе не признают факта нарушений и продолжают заявлять о приверженности всех членов альянса положениям ДНЯО.
В Договоре закрепляется право любого государства-члена продолжать исследования, производство и использование ядерной энергии в мирных целях, участвовать в широком международном обмене оборудованием, материалами и научно-технической информацией о мирном использовании ядерной энергии. Предусматривается, что страны, достигшие высокого уровня развития в данной области, будут сотрудничать с неядерными государствами в деле содействия дальнейшему развитию ядерной энергии в мирных целях с должным учетом нужд регионов мира.
Вместе с тем растущий интерес к развитию атомной энергетики, который в последнее время проявляют всё большее число стран, прежде всего Азии, Ближнего Востока и Латинской Америки, создает дополнительные сложности в решении задач в сфере ядерного нераспространения. Проблемным остается вопрос выхода развивающихся государств на мировые рынки в качестве поставщиков "второго уровня", которые обладают возможностями передачи особо чувствительных технологий третьим странам. В частности, сохраняются риски попадания пригодных для создания ОМП двойных технологий негосударственным субъектам.
Помимо этого, ДНЯО обязывает его участников "в духе доброй воли вести переговоры об эффективных мерах по прекращению гонки ядерных вооружений в ближайшем будущем и ядерному разоружению, а также о Договоре о всеобщем и полном разоружении под строгим и эффективным международным контролем".
Надзор за выполнением обязательств по ДНЯО осуществляет Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ). Взаимоотношения государств - членов ДНЯО с агентством регулируются специальными соглашениями о гарантиях, которые заключаются ими с МАГАТЭ в индивидуальном порядке. В связи с тем что в начале 1990-х годов вскрылась незаявленная ядерная деятельность в Ираке и выявились определенные недостатки в системе гарантий МАГАТЭ, в 1997-м был разработан Дополнительный протокол к соглашению с МАГАТЭ о гарантиях, который предусматривает значительное расширение возможностей по контролю ядерной деятельности государств при их согласии.
Отчет и оценка деятельности сторон в рамках ДНЯО осуществляются в ходе Обзорных конференций (ОК) участников по рассмотрению действия Договора, которые проводятся один раз в пять лет. Каждую такую конференцию предваряют три ежегодно организуемые сессии подготовительного комитета, а также различные дву- и многосторонние консультации и другие рабочие встречи.
После бессрочного продления ДНЯО в 1995 году было отмечено, что его режим укрепляется. Однако выводы, зафиксированные в заключительном документе, принятом уже на ОК 2000 года, свидетельствовали о наметившемся регрессе в области ядерного нераспространения. Страны, обладающие ЯО, в силу объективных причин оказались не готовы принять ряд радикальных предложений безъядерных государств (осуществить ликвидацию своих ядерных арсеналов в фиксированные сроки, поставить всю ядерную деятельность под гарантии МАГАТЭ и др.).
На последующей Обзорной конференции (2005 года) вообще не удалось принять итоговый документ и выработать программу мер по ужесточению режима ядерного нераспространения из-за усилившихся расхождений в позициях сторон.
Обзорная конференция 2010 года прошла в более конструктивной обстановке, хотя так и не разрешила ключевых противоречий между ее участниками. В качестве наиболее позитивного момента на ней был отмечен факт подписания между Россией и США нового Договора о дальнейшем сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений (СНВ-3), который стал реальным шагом двух ведущих ядерных держав на пути достижения целей ДНЯО.
По результатам проведенного мероприятия удалось утвердить итоговый документ, содержащий план действий в рассматриваемой области на период до 2015 года и состоящий из 64 пунктов. Его отдельное решение обязало Генерального секретаря ООН и страны - депозитарии ДНЯО созвать в 2012-м конференцию с участием всех ближневосточных государств по вопросу создания в этом регионе зоны, свободной от ядерного и других видов оружия массового поражения. Однако в силу серьезных разногласий между договаривающимися сторонами (главным образом между Израилем и арабскими странами) данное решение выполнить не удалось.
Последняя Обзорная конференция 2015 года, состоявшаяся в штаб-квартире ООН в г. Нью-Йорк, снова завершилась без принятия итогового документа.
Данное мероприятие проходило в условиях особо жесткого противостояния "антиядерной" группы государств, опирающейся на поддержку большинства, и стран "ядерной пятерки".
Основной целью работы данного форума (участвовали представители 162 стран, а также более 100 международных и неправительственных организаций) являлось проведение всестороннего обзора функционирования ДНЯО по трем составляющим соглашения: ядерное разоружение, нераспространение и мирное использование атомной энергии.
Наиболее напряженно прошла дискуссия на разоруженческом направлении, где "ядерной пятерке" пришлось противостоять не только своим традиционным оппонентам из числа радикальных противников ЯО, но и активно поддержавшему их большинству неядерных государств. Дебаты приобрели новое измерение: гуманитарные соображения стали представляться как главный побудительный мотив для ядерного разоружения, а достижение запрета на обладание ядерным оружием подавалось как "моральное обязательство" всех ответственных участников международного сообщества.
Активные сторонники ядерного разоружения (Австрия, Бразилия, Египет, Ирландия, Казахстан, Мексика, Новая Зеландия, ЮАР и др.) указывали на наличие существенных "пробелов" в международном праве в части, касающейся ядерных вооружений, закрыть которые они предложили через выработку специального договора или конвенции, объявляющих ядерное оружие вне закона. При этом игнорировались четко прописанные в ДНЯО положения, согласно которым окончательная ликвидация ядерных арсеналов должна в перспективе произойти в строгом соответствии с будущим Договором о всеобщем и полном разоружении.
Резкой критике подверглась и концепция ядерного сдерживания, объявленная препятствием на пути к избавлению человечества от угроз, связанных с ядерным оружием.
Очередной Обзорный процесс ДНЯО 2016-2020 годов стал еще более сложным и напряженным. На фоне пандемии коронавирусной инфекции принято решение о переносе сроков ОК с 2020 на 2021 год. По мнению большинства государств-членов, такая отсрочка может дать надежду участникам переговорного процесса выработать компромиссные решения по существующим проблемным моментам. Однако глубина и сложность межгосударственных противоречий в вопросе соблюдения ДНЯО не позволяют рассчитывать на положительный исход будущей конференции.
На этом фоне антиядерные радикалы при широкой международной поддержке намерены продолжать продвижение различных инициатив, направленных на делегитимизацию ядерного оружия под предлогом его несоответствия гуманитарным стандартам. Если "ядерная пятерка" в качестве основного постулата ДНЯО считает нераспространение ЯО, то страны Движения неприсоединения (ДН)2 приоритетным направлением видят всеобщее ядерное разоружение (достижение так называемого глобального ядерного нуля). Данные противоречия усиливаются активизацией курса указанных государств на оформление в международном праве факта обладания любой страной ядерным оружием в качестве преступления против человечности и подписанием Договора о запрещении ядерного оружия (ДЗЯО)3.
В то же время в адрес государств, обладающих ЯО, выдвигаются голословные обвинения в попытках изменить существующие правила режима нераспространения, сместить акцент на различные ограничительные и контрольные меры, замаскировать дискриминационные аспекты Договора. Им также ставится в вину фактический отказ от принятия на себя конкретных обязательств по разоружению, а также нежелание оказывать должное содействие развивающимся странам в области мирного использования атомной энергии.
При этом участники ДН полагают, что ситуацию осложняет деятельность ядерных держав по модернизации имеющихся арсеналов. По их мнению, такая политика ведет к постепенному разрушению ДНЯО, подталкивает отдельные государства к обладанию ядерным оружием как единственному надежному средству обеспечения национальной безопасности (по примеру КНДР). Этому способствует факт наличия ЯО у Индии, Пакистана и Израиля, которые, не являясь членами Договора, находятся в более выгодном положении, чем его участники.
Проблемой взаимоотношений государств в рамках ДНЯО остается предоставление всем неядерным участникам Договора гарантий неприменения против них ЯО (так называемые негативные гарантии безопасности). Односторонние заявления ядерных держав о предоставлении "ограниченных" гарантий характеризуются на современном этапе как недостаточные. Констатируя отсутствие подвижек на этом направлении, страны ДН заявляют, что необходимо в первоочередном порядке безотлагательно приступить к работе по заключению универсальной договоренности о гарантиях безопасности для неядерных государств, без всяких условий.
Нерешенным остается вопрос создания на Ближнем Востоке зоны, свободной от ядерного и всех других видов оружия массового поражения (ЗСОМП). Отсутствие прогресса на данном направлении может окончательно подорвать доверие к Договору со стороны арабских стран. В интересах поддержания соответствующего дискуссионного процесса 18-22 ноября 2019 года в г. Нью-Йорк (США) состоялась специальная конференция по указанной тематике.
По ее итогам был принята политическая декларация, в которой зафиксирован сам факт проведения данного мероприятия, стремление продолжить выработку договора по ЗСОМП с участием всех приглашенных государств и на базе договоренностей, достигнутых странами региона на консенсусной основе. Вместе с тем США и Израиль проигнорировали данную конференцию, что свидетельствует об их нежелании вести конструктивный диалог, а также о сохранении неопределенности в вопросе создания на Ближнем Востоке зоны, свободной от ОМП.
Общую ситуацию усугубляет стремление Вашингтона подменить переговорный процесс по ДНЯО собственными инициативами в сфере ядерного разоружения ("Создание среды для ядерного разоружения", "Международное партнерство по верификации ядерного разоружения" и др.). Полезность указанных проектов на данный момент не просматривается, однако, они могут выступать инструментом отвлечения внимания международного сообщества от деструктивных шагов США в сфере контроля над вооружениями и ядерного нераспространения. К ним, в частности, относится односторонний выход американцев из Договоров о ликвидации ракет средней и меньшей дальности, ПРО, СВПД и Договора по открытому небу, отказ от ратификации Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний, а также выдвижение неприемлемых требований для продления Договора СНВ.
Таким образом, несмотря на высокую ценность ДНЯО, позволившего предотвратить бесконтрольное распространение ЯО по всему миру и сдержать вероятные конфликты с применением ОМП, а также декларируемое мировым сообществом стремление к ядерному разоружению, серьезные противоречия между "ядерной пятеркой" и остальными странами - участницами соглашения усиливаются. Деятельность ряда государств и международных общественных организаций подрывает основы Договора и негативно влияет на выполнение его положений.
В таких условиях следует ожидать дальнейшего обострения разногласий как между ядерными и неядерными государствами, так и внутри "ядерной пятерки", что не позволит вести конструктивные переговоры по урегулированию проблемных моментов в рамках ДНЯО, а в перспективе может значительно ослабить режим нераспространения оружия массового поражения. Предотвратить подобное развитие событий возможно только политико-дипломатическими средствами за счет поддержания постоянного межгосударственного диалога, основанного на взаимном уважении и с учетом интересов друг друга.
1 О выходе из ДНЯО необходимо согласно ст.10 уведомить всех участников Договора и СБ ООН за три месяца. В уведомлении должно содержаться заявление об исключительных обстоятельствах, которые, по мнению выходящей из ДНЯО страны, поставили под угрозу ее высшие национальные интересы.
2 Движение неприсоединения, созданное в 1961 году, объединяет страны, провозгласившие основой своего внешнеполитического курса неучастие в военно-политических блоках и группировках. Данный форум служит площадкой для консультаций и координации позиций государств - членов движения в рамках ООН по вопросам политики, экономики и контроля над вооружениями. По состоянию на 2020 год участниками ДН являются 120 государств.
3 ДЗЯО устанавливает всеобъемлющий запрет не только на обладание ЯО, но и на любую связанную деятельность, включая испытание, накопление, передачу, размещение, установку или развертывание ядерного оружия или других ядерных взрывных устройств. Открыт для подписания 20 сентября 2017 года в г. Нью-Йорк. Порядок вступления в силу - через 90 сут с момента получения Генеральным секретарем ООН от государств-подписантов 50-й ратификационной грамоты. По состоянию на октябрь 2020 года его подписали 84 страны, ратифицировали - 50. Договор вступит в силу 22 января 2021 года.