Основные международные договоры в области нераспространения ядерного оружия (2018)
Майор А. Крымов,
полковник запаса Ю. Викторов
Основополагающим фактором в обеспечении международной безопасности является эффективный контроль над ядерным оружием (ЯО). В настоящее время сложилась противоречивая ситуация в данной области, когда, с одной стороны, предпринимаются активные шаги по недопущению распространения и применения ЯО, с другой - нарушаются международные соглашения в этой сфере. Очень важно, чтобы в условиях нарастающей конфликтности военно-политической обстановки в разных регионах мира ядерные и неядерные государства выполнили свои договорные обязательства в полном объеме и не допустили применение или попадание ядерного оружия в руки террористических организаций.
Основными инструментами режима нераспространения ЯО являются соглашения в области уменьшения ядерной опасности, запрещения ядерных испытаний, ограничения и сокращения ядерных вооружений, договоры о зонах, свободных от ядерного оружия, а также целый ряд различных инициатив по борьбе с ядерным распространением, незаконным оборотом радиоактивных материалов, актами ядерного терроризма и др.
Ключевыми договорами в вопросах нераспространения ядерного оружия являются Договор о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) и Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний (ДВЗЯИ).
Договор о нераспространении ядерного оружия служит основой международной системы ядерного нераспространения. Он одобрен Генеральной Ассамблеей ООН 12 июня 1968 года, открыт к подписанию 1 июля 1968-го в городах Москва, Вашингтон и Лондон, вступил в силу 5 марта 1970 года, является бессрочным.
Согласно документу к ядерным державам относятся страны, которые произвели и испытали ЯО или другое ядерное взрывное устройство до 1 января 1967 года: СССР (Россия), США, Великобритания, Франция и Китай.
По состоянию на июнь 2018 года в состав участников Договора входит 191 государство. Две страны, обладающие ядерным оружием, но не относящиеся к ядерным державам (произвели и испытали ЯО или иное ядерное взрывное устройство после 1 января 1967 года), - Индия и Пакистан - не являются участниками Договора. Вне его рамок продолжает оставаться Израиль, не подтверждающий и не отрицающий наличие у него ЯО и блокирующий создание зоны, свободной от оружия массового поражения (ОМП) на Ближнем Востоке.
В 2003 году КНДР заявила о своем выходе из ДНЯО, а в 2006,2009,2013, 2016 и 2017-м провела испытания ядерных взрывных устройств. Иран, оставаясь членом ДНЯО, с середины 1980-х до подписания в 2015 году со странами "шестерки" (Россия, США, Великобритания, Франция, Китай и Германия) Совместного всеобъемлющего плана действий (СВПД) по урегулированию ситуации вокруг иранской ядерной программы (ИЯП) осуществлял подозрительную ядерную деятельность.
Текст ДНЯО содержит обязательства ядерных держав (ст. 1): "Не передавать кому бы то ни было ядерное оружие или контроль над ним ни прямо, ни косвенно; не помогать неядерным государствам в производстве или приобретении ЯО, не поощрять и не побуждать их к этому, а также к контролю над ним".
В свою очередь государства, не обладающие ЯО, согласно Договору обязуются (ст. 2) "Не принимать от кого бы то ни было ядерное оружие или контроль над ним, а также не производить и не приобретать его каким-либо иным способом; не добиваться и не принимать какой-либо помощи в производстве ядерного оружия".
В документе закрепляется право любого государства-участника развивать исследования, производство и использование ядерной энергии в мирных целях, участвовать в широком международном обмене оборудованием, материалами и научно-технической информацией о мирном ее использовании.
Предусматривается, что государства, достигшие высокого уровня развития в данной области, будут сотрудничать с неядерными странами в деле содействия дальнейшему развитию ядерной энергии в мирных целях с должным учетом нужд регионов мира.
Контроль за выполнением обязательств по ДНЯО возложен на Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ).
Отчет и оценка деятельности сторон в рамках ДНЯО осуществляются в ходе Обзорных конференций (ОК) участников по рассмотрению действия Договора, которые проводятся один раз в пять лет. Каждую из них предваряют три ежегодно организуемые сессии Подготовительного комитета (ПК), а также ряд двусторонних и многосторонних консультаций и других рабочих встреч.
Последняя такая Обзорная конференция 2015 года, сопровождавшаяся острыми дискуссиями по широкому кругу вопросов и завершившаяся без принятия итогового документа, подтвердила наличие серьезных противоречий среди участников договора. Наиболее напряженно проходило обсуждение на разоруженческом направлении, где ядерной "пятерке" пришлось противостоять большинству неядерных государств. Дебаты приобрели новое измерение: гуманитарные соображения были представлены как главный побудительный мотив для ядерного разоружения, а достижение запрета на обладание ЯО подавалось как "моральное обязательство" всех ответственных участников международного сообщества.
Активные сторонники ядерного разоружения (Мексика, Бразилия, Египет, ЮАР, Ирландия, Новая Зеландия, Австрия и др.) указывали на наличие неких "пробелов" в международном праве в части, касающейся ядерных вооружений, закрыть которые предлагалось через выработку договора или конвенции, объявляющих ядерное оружие вне закона. При этом полностью игнорировались четко прописанные в ДНЯО положения.
Резкой критике подверглась и концепция ядерного сдерживания, объявленная препятствием на пути к избавлению человечества от угроз, связанных с ЯО.
Особое место в работе конференции занял вопрос о создании на Ближнем Востоке зоны, свободной от ядерного и других видов ОМП. Позиция таких стран, как США, Великобритания и Канада, не позволила достичь необходимых развязок для его урегулирования.
В целом конференция, особенно на ее заключительном этапе, проходила в условиях жесткого противостояния радикальной группы "антиядерных" государств и стран ядерной "пятерки".
В настоящее время наблюдается дальнейшее обострение противоречий между ядерными и неядерными государствами по вопросам контроля ЯО и разоружения.
Антиядерные радикалы при широкой международной поддержке продолжали выдвижение различных инициатив, направленных на делегитимизацию ядерного оружия под предлогом его несоответствия гуманитарным стандартам.
Если "ядерная пятерка" в качестве основного постулата ДНЯО считает нераспространение ЯО, то страны, не обладающие им, приоритетным направлением видят всеобщее ядерное разоружение (достижение так называемого глобального ядерного нуля). Данные противоречия усиливаются активизацией курса антиядерных радикалов на оформление в международном факта обладания любой страной ядерным оружием в качестве преступления против человечности и на безусловное подписание Договора о запрещении ядерного оружия (ДЗЯО).
По мнению многих участников ДНЯО, серьезную угрозу международному режиму ядерного нераспространения представляет деятельность КНДР в ядерно-ракетной сфере. В частности, особо подчеркивается, что в условиях продолжающихся ядерных испытаний этой страной все более неотложный характер приобретает задача их всеобъемлющего международного запрета. Справедливо отметить, что последние шаги, предпринимаемые руководством КНДР (встречи лидеров КНДР, Республики Корея и США, объявление о денуклеаризации полуострова) на данном направлении, смогут послужить началом мирного урегулировании существующей проблемы.
Проблемой взаимоотношений государств в рамках Договора продолжает оставаться предоставление ядерными державами всем неядерным участникам ДНЯО гарантий неприменения против них ЯО (так называемые негативные гарантии безопасности). Односторонние заявления ядерных держав о предоставлении "ограниченных" гарантий последним характеризуются как недостаточные. Данные страны полагают, что необходимо в первоочередном порядке безотлагательно приступить к работе по заключению соответствующей универсальной договоренности без предварительных условий.
Ряд государств (США, Франция, Республика Корея, Япония, Бельгия и др.) обращают внимание на проблему выхода из ДНЯО. При этом подчеркивается, что суверенное право на выход из Договора в соответствии с его положениями не должно подвергаться сомнению. Однако необходимо обеспечить, чтобы такой шаг не был способом ухода от ответственности за нарушения, допущенные в период участия в соглашении.
В адрес государств, обладающих ЯО, звучат обвинения в попытках изменить существующие правила режима нераспространения, сместить акцент на различные ограничительные и контрольные меры, всячески закамуфлировать дискриминационные аспекты Договора. Им также ставится в вину фактический отказ от принятия на себя конкретных обязательств по разоружению и нежелание оказывать должное содействие развивающимся странам в области мирного использования атомной энергии.
Как считают в странах Движения неприсоединения, сложившуюся ситуацию обостряет деятельность ядерных держав по модернизации имеющихся арсеналов. По их мнению, такая политика ведет к постепенному разрушению ДНЯО, подталкивает отдельные государства к обладанию ЯО как единственному надежному средству обеспечения национальной безопасности (по примеру КНДР). Этому способствует факт наличия ядерного оружия у Индии, Пакистана и, возможно, Израиля, которые, не являясь членами Договора, находятся в более выгодном положении, чем его участники.
Кроме того, прямо противоречит положениям ст. 1 ДНЯО ("Ядерные государства не будут никоим образом помогать, поощрять и побуждать неядерные к приобретению ядерного оружия или контроля над ним") привлечение ВВС сил неядерных стран Североатлантического союза к отработке действий по применению ядерных боеприпасов (так называемые совместные ядерные миссии НАТО), включая элементы ядерного планирования и отработку навыков использования ЯО с задействованием самолетов-носителей, их экипажей, инфраструктуры аэродромов и наземных служб обеспечения этих государств. Для неядерных стран блока это еще является и нарушением ст. 2 Договора, поскольку не исключает их косвенного (а вероятно, и прямого, хотя подобное ими отрицается) контроля над ядерным оружием.
В последнее время все большее число стран, прежде всего Азии, Ближнего Востока и Латинской Америки (Индонезия, Малайзия, Мьянма, ОАЭ, Венесуэла и др.), проявляют интерес к развитию атомной энергетики, что создает дополнительные сложности в решении задачи противодействия ядерному нераспространению. Значительное внимание уделяется неэнергетическим применениям ядерных технологий.
Общую картину в рассматриваемой области осложняет выход развивающихся государств на мировые рынки в качестве поставщиков "второго уровня", которые обладают возможностями передачи особо чувствительных технологий третьим странам. При этом сохраняются риски попадания пригодных для создания ОМП двойных технологий негосударственным субъектам.
Таким образом, на выполнение ДНЯО влияет ряд негативных факторов, а деятельность отдельных государств фактически подрывает его основы. И единственно верным путем решения данной проблемы является консолидация усилий всех стран и нахождение развязок, которые позволят добиться обозначенных в договоре целей нераспространения ядерного оружия.
Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний (ДВЗЯИ) был открыт для подписания 24 сентября 1996 года в г. Нью-Йорк. Является бессрочным. В соответствии с ним каждое государство-участник обязуется:
- не производить любой испытательный взрыв ЯО и любой другой ядерный взрыв, а также запретить и предотвращать любой такой ядерный взрыв в любом месте, находящемся под его юрисдикцией или контролем;
- далее воздерживаться от побуждения, поощрения или какого-либо участия в проведении любого испытательного взрыва ЯО и любого другого ядерного взрыва.
Договор должен вступить в силу через 180 дней после даты сдачи на хранение ратификационных грамот 44 государствами, обладающими энергетическими и/или исследовательскими ядерными реакторами (перечислены в приложении 2 к документу).
По состоянию на июнь 2018 года ДВЗЯИ ратифицировали 166 стран. Подписали, но не ратифицировали: Гамбия, Египет, Зимбабве, Израиль, Иран, Йемен, Китай, Коморские Острова, Непал, Папуа-Новая Гвинея, Сан-Томе и Принсипи, Соломоновы Острова, США, Таиланд, Тимор, Шри-Ланка, Экваториальная Гвинея.
Для достижения предмета и цели Договора и реализации его положений создана Организация по ДВЗЯИ (ОДВЗЯИ) со штаб-квартирой в г. Вена (Австрия), членами которой являются все государства-участники.
Главный орган ОДВЗЯИ - Конференция государств-участников, которая ежегодно собирается на очередные сессии и по решению которой, а также по запросу любого государства-участника, поддержанного большинством членов Договора, могут проводиться специальные сессии Конференции.
До вступления Договора в силу обеспечение технической, научно-методической и организационной готовности к его осуществлению возложено на Подготовительную комиссию (ПК) Организации по ДВЗЯИ, пленарные сессии которой проходят два раза в год.
В 1997 году сформирован Временный технический секретариат ПК, работу которого возглавляет исполнительный секретарь.
В целях контроля за соблюдением Договора учреждены следующие механизмы верификации: Международная система мониторинга (МСМ), консультации и разъяснения, инспекции на месте и меры укрепления доверия.
Предусмотрено, что МСМ в окончательном виде будет состоять из 321 станции, осуществляющих сбор сейсмических, радионуклидных, инфразвуковых и гидроакустических данных, а также 16 радионуклидных лабораторий (всего 337 объектов). Информация с этих объектов передается посредством глобальной системы связи, объединяющей шесть геостационарных спутников и четыре наземных узла связи, в расположенный в г. Вена Международный центр данных.
Для обеспечения подлинности сведений и исключения возможности их несанкционированного изменения используется система цифровых подписей и ключей. Поступившая информация обрабатывается с помощью специальных компьютерных программ и анализируется экспертами центра.
Результаты этой работы отражаются в специальных докладах и бюллетенях, направляемых всем государствам - участникам ДВЗЯИ.
В целом, по оценке специалистов, полномасштабное развертывание МСМ обеспечит возможность регистрации воздушных и наземных ядерных взрывов мощностью не менее 1 кт, для подземных и подводных взрывов этот показатель оценивается в 0,1 и 0,01 кт соответственно.
Вместе с тем, несмотря на высокую степень универсализации ДВЗЯИ, перспективы вступления его в силу остаются весьма неопределенными. Ряд государств, чья ратификация необходима для запуска Договора, по различным причинам либо не ратифицировали данный документ (Египет, Израиль, Иран, Китай, США), либо не подписали его (Индия, КНДР, Пакистан).
Основным препятствием для начала действия ДВЗЯИ является позиция Соединенных Штатов. Традиционно большинство членов высшего американского законодательного органа придерживаются мнения, что данное соглашение будет трудно поддаваться проверке на предмет соблюдения, а также серьезно затруднит сохранение на требуемом уровне надежности существующих ядерных зарядов и создание новых боеприпасов. По их заявлениям, в условиях существования ядерных и пороговых государств, допускающих нарушения режима нераспространения, юридический запрет на ядерные испытания следует рассматривать как угрозу национальной безопасности США.
Такая линия Вашингтона и принятая ядерная стратегия не соответствуют декларируемой им приверженности целям укрепления режима нераспространения ЯО. Более того, на позицию США в данном вопросе могут ориентироваться другие ключевые для договора государства, которые теоретически могут последовать примеру Вашингтона.
КНР официально выступает за скорейшее вступление Договора в силу, подчеркивая строгое соблюдение со своей стороны моратория на проведение ядерных испытаний. Однако во многом китайская позиция по данному вопросу ориентирована на США с одновременным учетом деятельности Индии в ядерно-оружейной сфере.
В свою очередь Индия настороженно относится к присоединению к ДВЗЯИ. В Нью-Дели вызывает беспокойство растущая военная мощь Китая и деятельность Пакистана в области ЯО. Здесь преобладает мнение, что официально признанные страны - обладатели ядерного оружия присоединились к ДВЗЯИ, лишь убедившись в возможностях по развитию своих арсеналов без проведения натурных испытаний. В этой связи правительство страны не намерено в ближайшем будущем предпринимать шаги, которые могут негативно отразиться на индийской ядерной программе.
В отличие от Индии Пакистан публично демонстрирует лояльность по отношению к ДВЗЯИ. Исламабад в качестве наблюдателя принимает участие в работе основных органов ОДВЗЯИ и мероприятиях, организуемых временным техническим секретариатом. Вместе с тем реальная позиция Пакистана заключается в том, что подписание Договора возможно только на условиях взаимности с Индией и официального признания страны ядерной державой.
Каких-либо изменений в подходах Египта, Израиля и Ирана к ДВЗЯИ в ближайшее время не предвидится. Указанные государства в силу сложности обстановки на Ближнем Востоке во всех вопросах, касающихся национальной безопасности, действуют с оглядкой друг на друга.
Наибольшую обеспокоенность мирового сообщества в отношении ДВЗЯИ вызывала позиция КНДР, которая ранее в сентябре 2017 года провела очередное испытание ядерного заряда, продемонстрировав своими действиями готовность к продолжению работ в рамках национальной военной ядерной программы.
Таким образом, неопределенность срока вступления соглашения в силу может сохраняться и в дальнейшем. Существенного прорыва в изменении его статуса в ближайшее время не предполагается. При этом в качестве определяющих по данной проблеме оцениваются позиции США и Китая.
Договор о запрещении ядерного оружия (ДЗЯО) принят в г. Нью-Йорк 7 июля 2017 года на Конференции ООН, в которой участвовало 124 государства. За документ проголосовали представители 122 стран.
ДЗЯО открыт для подписания с 20 сентября 2017 года. Вступает в силу через 90 дней с момента получения генеральным секретарем ООН 50-й ратификационной грамоты от государства, подписавшего документ. Имеет бессрочный характер.
Договор устанавливает всеобъемлющий запрет на обладание ядерным оружием и на любую связанную с ним деятельность - испытание, накопление, передачу, размещение, установку или развертывание соответствующих средств поражения.
Инициаторами разработки ДЗЯО выступили в основном развивающиеся страны, неудовлетворенные отсутствием реального прогресса в деле всеобщего и полного ядерного разоружения в рамках ДНЯО. При этом все ядерные державы, включая Россию, а также государства НАТО и другие союзники США не участвовали в выработке новой договоренности и не поддержали ее.
Анализ положений договора показывает, что он может создать определенные практические сложности для стран, легитимно обладающих ЯО.
В частности, пункт (е) ст. 1 документа не разрешает участникам оказывать помощь третьим сторонам в осуществлении деятельности, запрещенной Договором. В связи с этим существует, например, вероятность того, что Казахстан, который намерен подписать документ, запретит использование испытательных объектов на своей территории для тестирования российских баллистических ракет под тем предлогом, что они являются средствами доставки ядерного оружия.
Аналогичная проблема может возникнуть и у США, которые арендуют часть Маршалловых о-вов (проголосовали за ДЗЯО) для испытаний американских ракетных средств (договоренность действует до 2066 года и может быть продлена еще на 20 лет).
Кроме того, согласно ст. VII государства - участники этого договора будут иметь право требовать материальную компенсацию за использование в прошлом ядерного оружия или за последствия его испытания, что грозит ядерным державам судебными исками с опорой на новый международно-правовой механизм.
Обеспокоенность вызывает и ст. XVIII, в соответствии с которой ДЗЯО не наносит ущерб обязательствам участников по другим международным соглашениям только в том случае, если они согласуются с Договором. Тем самым возникают предпосылки к разрушению всей существующей системы многостороннего взаимодействия в области ядерного нераспространения, краеугольными элементами которой являются ДНЯО и Международное агентство по атомной энергии. При этом намерение втянуть МАГАТЭ в верификационную деятельность в рамках ДЗЯО грозит обвалом режима нераспространения ЯО и резким ослаблением деятельности самой организации. Ядерное разоружение не упоминается ни среди целей, ни среди функций агентства, закрепленных в его уставе.
ДЗЯО вступает в серьезные противоречия с Договором о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний (ДВЗЯИ) и может негативно повлиять на завершение создания верификационного механизма ДВЗЯИ и вступление его в силу.
Учитывая перечисленные выше аргументы, государства "ядерной пятерки" приняли решение на индивидуальной основе провести работу с участниками Конференции ООН с целью убедить их отказаться от намерений подписывать Договор о запрещении ядерного оружия.
Такая работа, в частности, ведется Соединенными Штатами со Швецией, активно поддерживающей новый документ. В данном случае Вашингтон использует аргумент, согласно которому Стокгольм не сможет развивать тесное военное сотрудничество с имеющим ядерный статус блоком НАТО. Альянс при этом якобы не сможет оказать эффективную военную поддержку Швеции в случае кризисной ситуации или конфликта.
Позиция Российской Федерации по ДЗЯО заключается в том, что выработка шагов в направлении полного ядерного разоружения возможна только в рамках поэтапного процесса при условии укрепления стратегической стабильности и обеспечения равной безопасности для всех государств без разрушения существующей системы взаимодействия в области ядерного нераспространения.
Таким образам, режим нераспространения ядерного оружия испытывает серьезные трудности, связанные с нарушениями ключевых международных договоров в данной области, главным среди которых считается ДНЯО. Отказ США и ряда других стран ратифицировать ДВЗЯИ, а также активность отдельных стран по продвижению открытого к подписанию ДЗЯО - все это несет существенные риски, связанные с контролем и нераспространением ЯО. Единственно возможным выходом из складывающейся ситуации является объединение дипломатических усилий по его нераспространению в рамках международного права и приверженность обязательствам в соответствии с заключенными в этой сфере соглашениями.