Опыт подрядной политики МО Франции и планы ее дальнейшего расширения (2003)

Полковник А. Долматов

В связи с завершением перехода к комплектованию вооруженных сил (ВС) на профессиональной основе министерство обороны Франции приступило к пересмотру и значительному расширению практики передачи функций обеспечения частным гражданским организациям*. В основу реформирования подрядной политики были положены исследования, проведенные в 2000-2002 годах военно-экономическим советом (ВЭС) министерства обороны (МО). Рекомендации этого органа предполагается зафиксировать в директиве министра обороны, которая введет в действие "Наставление по подрядной практике".

Необходимость расширения подрядной практики. Согласно оценке ВЭС, основанной не только на французском, пока недостаточном, опыте, но и на изучении опыта США и Великобритании, расширение подрядной практики в министерстве обороны является абсолютно необходимым условием перехода к профессиональной армии. Это обусловлено сокращением численности вооруженных сил и необходимостью повышения привлекательности военных профессий за счет передачи в гражданский сектор части непрестижных обеспечивающих функций, сохранением жестких рамок бюджетного финансирования, побуждающих МО к поиску более дешевых способов обеспечения, и отсутствием в министерстве обороны достаточного количества узкопрофессиональных специалистов, которых из-за их малого числа невыгодно готовить и содержать.

Командование ВС признает, что раньше наиболее непривлекательные задачи, например уборка корабля после многонедельного похода, когда офицеры и контрактники отдыхают в своих семьях, поручались именно военнослужащим срочной службы. В отсутствие призывников и при недостаточной численности гражданских рабочих МО подрядная практика представляется единственным выходом из создавшегося положения.

По расчетам ВЭС, значительную часть функций обеспечения с меньшими затратами и качественнее могут выполнить подготовленные гражданские специалисты, чем военнослужащие или гражданские служащие министерства обороны.

Так, военно-экономический совет ссылается на опыт военного ведомства США, где было изучено 286 видов деятельности, переданных частным гражданским организациям. Только восемь из них были признаны невыгодными в плане финансовых расходов, и ВС вернули их себе с тем, чтобы выполнять подобного рода задачи собственными силами и средствами.

В целом признано, что для министерства обороны как потребителя в большинстве случаев частный гражданский сектор услуг является более дешевым благодаря значительно развитой конкуренции.

В частности, за счет привлечения частного сектора МО США удалось сэкономить за последние семь лет 11,7 млрд долларов, а к 2005 году, по расчетам американских экспертов, ежегодная экономия составит 3,5 млрд долларов.

Передача по возможности большей части обеспечивающих функций в гражданский сектор позволяет командованию вооруженных сил сосредоточиться на выполнении задач оперативной и боевой подготовки и вопросах боевого применения частей и соединений. Кроме того, расширение подрядной практики является логичным продолжением завершенного командованием ВС Франции процесса жесткого разделения оперативных, административных и тыловых функций.

Выбор видов обеспечения, передаваемых на подряд. Наиболее сложным, по мнению ВЭС, моментом в разработке новой подрядной политики МО является определение принципов выбора видов деятельности, которые могут быть переданы по контракту гражданским подрядчикам.

Основными критериями выбора признаются следующие факторы:
- Сохранение за вооруженными силами тех видов обеспечения, от которых зависит боеготовность и боеспособность войск (сил).
- Выгодность передачи на подряд функций общего обеспечения, не требующих особой подготовки исполнителей (уборка мусора, уход за территорией, охрана, техобслуживание транспортных средств), которые раньше выполнялись военнослужащими срочной службы и гражданскими рабочими МО. Такие функции могут быть при необходимости в любой момент и без проблем возвращены вооруженным силам, так как не требуют специальной подготовки военнослужащих.
- Передача в частные руки тех функций, задержка реализации или невыполнение которых по вине гражданских подрядчиков не повлияет на обеспечение необходимого уровня боеготовности.
- Оценка по критерию "стоимость/эффективность" целесообразности передачи конкретного вида обеспечения частным гражданским подрядчикам. В ходе исследований установлено, что с финансовой точки зрения выгодно передавать в гражданский сектор функции, выполняемые малоквалифицированным персоналом (уборка, питание, перевозки и другие).
- Передача частному сектору ряда услуг, оказываемых высококвалифицированными гражданскими специалистами, что, несмотря на отсутствие прямой финансовой выгоды из-за высокой стоимости, позволяет МО выиграть в качестве выполнения работ. Более того, эти высококвалифицированные услуги (расчет и анализ проектных работ, специализированные регламентные работы на технике и другие) часто являются разовыми или периодическими, поэтому их передача частным специалистам избавляет МО от необходимости постоянного содержания в штате высокооплачиваемых служащих и в конечном счете позволяет достичь экономии денежных средств.
- Передача частным предприятиям для технического обслуживания военной техники, которая имеется в войсках (силах) в ограниченном количестве. Подготовка и использование собственных техников, имеющих высокую квалификацию для поддержания готовности такого вооружения обошлись бы МО намного дороже, чем привлечение специалистов предприятия-изготовителя. Кроме того, подрядчик (предприятие-изготовитель) благодаря получению такого контракта может сохранить в своем штате специалистов, разработавших и создавших военную технику, а также снизить стоимость обслуживания за счет наличия заказов на обслуживание подобной техники из видов ВС. В связи с этим производителям ограниченных серий военной техники предлагается одновременно с созданием вооружения разрабатывать всю необходимую тестовую аппаратуру для обслуживания.

В соответствии с этими принципами наиболее финансово выгодными для ВС Франции признаны следующие подрядные проекты: эксплуатация и обслуживание средств связи ВС и предоставление услуг связи с использованием средств, не принадлежащих министерству обороны; развертывание компьютерных сетей, поставка и установка программного обеспечения, обслуживание офисного оборудования; обеспечение связи с общественностью и средствами массовой информации, делопроизводство и издание документов; грузовые перевозки, техническое обслуживание автотранспорта; контрольно-пропускная служба и охрана; обеспечение жизнедеятельности личного состава (питание, содержание служебных и жилых помещений, гостиничное обслуживание, подготовка военнослужащих по редким специальностям, перевозки); обслуживание недвижимости и территорий (ремонт зданий и сооружений, содержание и уборка территории, утилизация отходов).

В связи с тем что подрядная практика МО находится на стадии становления, ВЭС рекомендует на начальном этапе не навязывать командованию ВС в качестве обязательного список видов обеспечения, которые могут передаваться в частный гражданский сектор. В связи с этим разработанные военно-экономическим советом предложения (приложение) носят рекомендательный характер.

Кроме того, предлагается ежегодно публиковать перечень видов обеспечения, которые не могут передаваться в частный сектор ни при каких условиях. При этом заинтересованным ответственным лицам в МО предоставляется 30-дневный срок для внесения предложений по его корректировке.

Изменения в бюджетном планировании. Военно-экономический совет выражает уверенность, что расширение подрядной практики МО неосуществимо без разработки новых правил бюджетного финансирования в связи с повышением роли бюджета МО в общегосударственном планировании, значительным увеличением числа контрактов с вневедомственными субъектами, необходимостью внедрения межминистерского контроля за исполнением бюджета. Так, в 2001 году расходы МО на финансирование частных подрядчиков составили около 530 млн евро (табл. 1).

Таблица 1 Расходы МО на финансирование частных подрядчиков
Вид вооруженных сил, служба	Миллионы евро	Процент от расходов на содержание ВС (без денежного довольствия)
Сухопутные войска	176,54	18,7
ВВС	93,16	16,0
ВМС	92,48	20,5
Национальная жандармерия	11,78	1,8
Военно-медицинская служба	74,09	30,3
Служба горючесмазочных материалов	5,41	21,3
Генеральная делегация по вооружению	76,22	29,2
Всего	529,68	16,8

Учитывая, что подрядная практика имеет важное значение для экономической политики государства благодаря созданию рабочих мест в гражданском секторе (например, в США 425 тыс. таких мест), предлагается внести изменения в схему финансирования министерства обороны и обосновать необходимость выделения дополнительных бюджетных или внебюджетных (из других министерств) финансовых средств, а также средств частных компаний. Фактически, по мнению ВЭС, согласованному с администрациями премьер-министра и министерства финансов, речь должна идти "о трансформации сокращенных и незанятых постов военнослужащих и гражданских служащих МО в реальные подрядные кредиты, выделяемые этому ведомству".

На основе опыта сокращения численности военнослужащих в 2000-2001 годах и необходимости соответствующего расширения подрядной практики были выработаны примерные нормы "трансформации" вакантных постов в выделяемые министерству обороны из государственного бюджета дополнительные кредиты на заключение контрактов (табл. 2).

Таблица 2 Кредиты, выделяемые министерству обороны на заключение контрактов на вакантные должности (2001-2002)
Сокращенные (вакантные) должности	2000 год	2001 год	Всего
Рабочие МО	750	400	1 150
Служащие МО	350	120	470
Военнослужащие срочной службы	450	500	950
Унтер-офицеры	40	0	40
Всего постов	1 590	1 020	2 610
Кредиты, полученные министерством обороны, млн евро	32,89	15,90	48,79

Привлечение финансовых средств из частного сектора наиболее широко практикуется в МО Великобритании, где в настоящее время реализуется 34 контракта общей стоимостью 1,6 млрд фунтов стерлингов (2,5 млрд евро). Самыми значительными из них являются следующие: преподавание и обеспечение учебного процесса в объединенном штабном колледже (заключен на 30-летний срок - 108 млн евро ежегодно); эксплуатация и обслуживание стационарной системы связи ВС (10 лет - по 111 млн евро); делопроизводство и ведение учет в управлении кадров (12 лет - по 239 млн евро); обслуживание парка автомобилей общего назначения (10 лет - по 713 млн евро).

Кроме того, в МО Великобритании в стадии переговоров находятся 70 проектов на общую сумму 16 млрд евро.

Наиболее спорным из британских подрядных проектов, по оценкам французских экспертов, является передача частным предприятиям функций по заправке в воздухе самолетов ВВС. МО Великобритании приводит такую аргументацию в пользу этого проекта: из 20 имеющихся самолетов-заправщиков для повседневной деятельности (обучения и тренировок экипажей) необходима лишь треть, для обеспечения действий ВВС в условиях ограниченного конфликта - тоже треть, а остальные самолеты могут быть задействованы только в случае крупномасштабного конфликта. Судя по опыту, 2/3 заправщиков постоянно находятся на земле и используются нерентабельно. Между тем, будучи переданными частному предприятию, они становятся рентабельнее на 60 % за счет временного и незначительного переоборудования в транспортно-пассажирские самолеты с возможностью размещения в фюзеляже до 25 грузовых платформ и 80 пассажиров.

При этом в соответствии с контрактом частнику - арендатору заправщиков указываются три степени технической готовности самолетов к выполнению основных задач по требованию командования ВВС.

Совершенствование контрактной политики, выбор видов контрактов.

Расширение подрядной практики МО неизбежно вызывает необходимость разработки новых правил заключения контрактов на оказание услуг между представителями министерства обороны (видов вооруженных сил) и гражданскими организациями и фирмами, определения типов контрактов, а также обучения администрации МО работе с подрядчиками и изучению рынка услуг. При этом основополагающими принципами признаются следующие:
- Выбор различных типов контрактов для различных видов деятельности, то есть либо контрактов, предполагающих делегирование полной ответственности за качество, сроки и выбор способов выполнения услуги, включая возможность привлечения субподрядчиков, либо жестких контрактов, предусматривающих стоимостные, временные и качественные обязательства по оказанию услуги.
В некоторых случаях военное ведомство может выступать в качестве обычного арендатора оборудования или услуги, находящихся в полном распоряжении частного предприятия.
- Приведение бюджетного (годового) планирование расходов в соответствие с необходимостью заключения долгосрочных контрактов, которые являются более экономичными для министерства обороны и выгодными для подрядчиков.
Более того, отмечается, что в большинстве случаев частный сектор Франции не проявляет интереса к контрактам, заключенным менее чем на три года, в то время как в Великобритании срок некоторых из них достигает 30 лет, особенно когда используется специфическая техника с длительным сроком амортизации.
- Создание механизма поощрения наиболее надежных и успешных подрядчиков, и, напротив, оговоренная в контрактах возможность их разрыва и поиска других подрядчиков на конкурсной основе.
- Обязательное проведение конкурсов при выборе внешнего подрядчика. При этом опытным путем установлено, что МО может получить экономию только в тех случаях, когда услуги гражданского сектора более чем на 10 % дешевле по сравнению с выполнением этого вида деятельности соответствующими службами вооруженных сил.

Проблемы и лимиты подрядной политики. Существует ряд факторов, ограничивающих или препятствующих развитию подрядной практики военного ведомства:
- Не могут быть отданы на подряд виды боевого обеспечения. При этом однозначно признается, что, если какая-то обеспечивающая функция является абсолютно необходимой для выполнения главных задач вооруженных сил, экономический фактор более дешевого гражданского сектора отходит на второе место.
- Необходимо сохранить высокий уровень подготовки специалистов сложных профессий в самих ВС. Функции, не требующие высокой профессиональной подготовки, могут быть в короткие сроки возвращены вооруженным силам, в то время как для подготовки высококвалифицированных специалистов потребуется значительное время.
- Степень надежности гражданских подрядчиков в ряде случаев не отвечает требованиям, предъявляемым командованием ВС по срокам и качеству услуг.
Так, в ВС Великобритании имела место отмена мероприятий боевой подготовки из-за забастовок служащих гражданских фирм, которым были доверены укладка парашютов и подвоз горючего. В США гражданские подрядчики с целью повышения конкурентоспособности нанимали на минимальную зарплату малоквалифицированных служащих, что негативно влияло на качество проводимых работ.
- Не исключена вероятность возникновения проблем у подрядчика вплоть до его банкротства и разорения. В этом случае МО вынуждено срочно искать нового подрядчика, что несовместимо с принципом беспрерывности обеспечения ВС.
- Юридическая несовместимость требований статуса военнослужащих (должны проходить службу в любое время и в любом месте, не имеют права на забастовку) и трудового кодекса гражданских служащих (могут отказаться от выполнения действий, не предусмотренных трудовым законодательством или страхованием).

Вследствие этого командование, как правило, не соглашается заключать подряды на обслуживание военной техники в ходе операций вне национальной территории, хотя в ВС Великобритании имеется даже такой опыт. Боевые самолеты британских ВВС, участвовавшие в операции против Югославии, обслуживались в Италии гражданскими организациями, включая дозаправку топливом в воздухе. Во Франции, однако, учитывают, что Италия является союзной территорией и ее условия не могут быть распространены, например, на территорию стран Персидского залива. Кроме того, использование частных гражданских лиц в операциях за пределами национальной территории неизбежно ставит вопрос об особом страховании их здоровья и жизни, что резко увеличит стоимость оказанной услуги. Тем не менее МО Франции уже проводит эксперимент по передаче частным компаниям ряда функций (организация питания, проживание личного состава и обслуживание техники во французских секторах в Косово и Боснии и Герцеговине), где обстановка признается достаточно стабильной.
- Необходимость дублирования ряда функций. Например, если питание личного состава в местах постоянной дислокации уже в настоящее время осуществляется гражданскими (неминистерскими) предприятиями, то сохраняется необходимость наличия в штате частей оперативного тыла сухопутных войск (на боевых кораблях ВМС) должностей военнослужащих-поваров, которые организуют питание в ходе операций вне национальной территории. В связи с тем что гражданские лица нельзя использовать в операциях вне национальной территории, необходимо привлекать для этих целей военнослужащих-резервистов. В связи с этим возникает потребность в увеличении численности резервистов, которые могли бы заменить гражданских лиц, выполнявших обеспечивающие функции в местах постоянной дислокации.

Предложения военно-экономического совета. Для решения проблем, связанных с подрядной политикой министерства обороны, ВЭС предлагает:
- Создать комиссию МО по вопросам подрядной политики, на которую возложить решение следующих задач: разработка предложений министру обороны по наиболее значительным проектам подрядов, координация и контроль за основными подрядными проектами, консалтинг в интересах начальников штабов видов ВС и служб МО, анализ и обобщение опыта подрядной практики с целью ее дальнейшего совершенствования.
- Разработать во взаимодействии с министерством финансов новые правила подготовки и исполнения бюджета МО, учитывающие необходимость заключения многолетних контрактов и возможность сохранения в министерстве обороны части средств, полученных за счет экономии на подрядах (либо до 80 % полученной экономии, либо до максимального уровня в 500 млн евро с передачей избытка в госбюджет). Новые бюджетные правила предлагается внести в качестве изменений и дополнений в указ 1959 года "О порядке составления и исполнения государственного бюджета".
- Заключить многосторонние посреднические договоры с участием МО, министерства финансов, оснащения территории (инфраструктуры) и префектур департаментов со значительной дислокацией войск (сил).
- Провести совместно с министерством финансов два-три широкомасштабных подрядных эксперимента, в ходе которых проверить новые бюджетные правила.

В числе экспериментальных проектов предлагаются следующие виды деятельности: техническое обслуживание автотракторной техники общего назначения, принадлежащей министерству обороны, текущий ремонт фонда недвижимости военного ведомства, обслуживание офисного оборудования центрального аппарата МО, ежедневные перевозки личного состава наиболее многочисленных гарнизонов от мест проживания к местам службы, обслуживание инфраструктуры полигонов сухопутных войск.
- Определить перечни видов деятельности, которые можно передать гражданским организациям, и разработать соответствующие им образцы типовых контрактов.
- Обратиться к государственному совету с предложением изучить на межминистерском уровне юридические условия подрядной практики МО, критерии выбора видов деятельности, которые министерство обороны может передавать частным гражданским организациям, а также определить типы контрактов. Юридической основой подрядной политики предлагается признать правило, согласно которому "функция обеспечения вооруженных сил, являющихся государственным организмом, не приватизируется, но изменяется способ ее выполнения".
- Организовать информационно-пропагандистскую кампанию с целью преодоления "традиционного недоверия военнослужащих" к качеству и надежности гражданских служб обеспечения.
- Пересмотреть утвержденный в 2000 году закон о резерве ВС, существенно расширив численность резервистов обеспечивающих специальностей.

В целом предложения военно-экономического совета получили в 2002 году принципиальное одобрение на специальных слушаниях в комиссии по вопросам обороны и вооруженных сил национального собрания, поддерживаются государственным советом Франции и министерством финансов. В 2003 году планируется разработать необходимые законодательные и нормативные акты по расширению практики передачи функций обеспечения вооруженных сил гражданским подрядчикам.

Ожидается, что эффективный результат в виде экономии значительных средств разного рода услуг будет получен уже в 2005-2006 годах.

Таблица 3 Ориентировочный перечень видов обеспечения, передаваемых на подряд в гражданский сектор
Виды услуг и деятельности	Ожидаемые расходы, млн евро
Сухопутные войска
Вывоз и утилизация отходов	0,26
Ремонт зданий, сооружений, уход за территорией, вывоз мусора	2,66
Общественная гигиена, уборка мест общего пользования	4,88
Транспортные услуги	3,45
Техническое обслуживание сетей связи и автомобильной техники	3,19
Организация питания	0,8
Охрана	0,25
Военно-воздушные силы
Вывоз и утилизация отходов	2,5
Ремонт зданий и сооружений, горячее водоснабжение, электроснабжение, уход за территорией, вывоз мусора	18,2
Подготовка персонала	4,9
Общественная гигиена, уборка мест общего пользования, банно-прачечное обслуживание, химчистка	10,2
Техническое обслуживание офисного оборудования, сетей связи и автомобильной техники	11,0
Организация питания	1,6
Охрана	0,13
Аэродромно-техническое обслуживание	1,6
Перевозка личного состава и транспортировка грузов	9,1
Военно-морские силы
Вывоз и утилизация отходов	0,5
Научные исследования	2,0
Ремонт зданий и сооружений, уход за территорией и зелеными насаждениями, технадзор	3,1
Подготовка персонала	0,01
Общественная гигиена, уборка мест общего пользования, прачечное обслуживание, дезинсекция и дератизация, чистка рабочей формы	8,3
Техническое обслуживание офисного оборудования, сетей связи и автомобильной техники, складские и погрузочно-разгрузочные работы	0,6
Организация питания	6,0
Охрана, контрольно-пропускная служба	1,5
Перевозка личного состава и транспортировка грузов	0,13
Национальная жандармерия
Ремонт зданий и сооружений, уход за территорией	6,0
Подготовка персонала (психология, криминалистика, иностранные языки, информатика)	1,6
Общественная гигиена, уборка мест общего пользования	6,9
Техническое обслуживание систем отопления и вентиляции, офисного оборудования, сетей связи и автомобильной техники, складские и погрузочно-разгрузочные работы
Организация питания	0,05
Военно-медицинская служба
Профилактическая медицина, дозиметрия, скорая помощь	17,0
Вывоз и утилизация отходов	2,0
Ремонт зданий и сооружений, аренда помещений, уход за территорией и зелеными насаждениями, технадзор	12,0
Подготовка персонала, иностранный язык	0,4
Поставки оборудования и материалов	15,3
Общественная гигиена, прачечные услуги, уборка общих мест	16,8
Делопроизводство, печать, копирование	1,6
Обслуживание офисного оборудования	8,4
Питание	0,3
Охрана и безопасность, пожарная охрана, дежурные электрики, контрольно-пропускная служба	6,0
Транспортные услуги, перевозка персонала, доставка крови, межгоспитальные перевозки	0,5
Служба ГСМ
Научные исследования	0,1
Вывоз и утилизация отходов, защита и очистка вод, охрана окружающей среды	0,3
Ремонт зданий и сооружений, уход за территорией, электробезопасность, обслуживание железнодорожных подъездов	1,6
Подготовка персонала	0,5
Общественная гигиена, уборка общих мест, чистка рабочей формы одежды	0,7
Делопроизводство, печать документов	0.1
Техническое обслуживание ж/д цистерн, резервуаров, трубопроводов, автомобилей, отопительных установок, офисного оборудования	2,6
Охрана	0,1
Транспортировка оборудования и ГСМ	0,2
Генеральная делегация по вооружению
Вывоз и утилизация промышленных и бытовых отходов, поставка контейнеров	1,2
Ремонт зданий и сооружений, уход за территорией и зелеными насаждениями	9,2
Подготовка персонала	0,9
Общественная гигиена, медицинское обслуживание, уборка бытовых и промышленных объектов	12,8
Техническое обслуживание разгрузочно-погрузочного оборудования, лифтов, офисного оборудования, сетей и средств связи, установка программного обеспечения, обслуживание систем электро- и водоснабжения, отопления и кондиционирования	17,6
Техническое обеспечение, метрология, расчеты с использованием электронно-вычислительной техники, обслуживание баз данных	37,5
Питание, обслуживание кухонного и гостиничного оборудования	4,3
Пожарная охрана, контрольно-пропускная служба, обслуживание технических средств охраны	14,1
Транспорт, техническое обслуживание парка автомобилей, поставка ГСМ	4,4
Штаб вооруженных сил, центральный аппарат МО
Транспортное и автомобильное обслуживание	0,04
Проектные исследования	2,5
Общественная гигиена	4,2
Питание	1,2
Ремонт и обслуживание зданий	31,4
Охрана	0,9
Подготовка персонала	1,1
Вывоз и утилизация отходов	0,6
Транспортировка грузов	5,5
Техническое обслуживание	5,5
Национальное управление кораблестроения
Вывоз и утилизация промышленных отходов	2,1
Ремонт и обслуживание зданий, сооружений и мостов, уход за территорией	4,1
Общественная гигиена, чистка рабочей формы одежды	5,4
Аренда подъемно-транспортного, компрессорного и электрогенераторного оборудования	12,3
Техническое обслуживание автомобилей и промышленного оборудования	19,9
Пожарная охрана, контрольно-пропускная служба, обслуживание и эксплуатация технических средств охраны	5,4
Транспортировка, в том числе сверхтяжелых и негабаритных грузов	9,2

* Формулировка "передача функций организациям, не принадлежащим министерству обороны", трактуется шире, чем понятие "подряд". В США и Великобритании такая практика называется "outsourcing", а во Франции - "externalization", что подразумевает "обращение к внешним субъектам"

Зарубежное военное обозрение 2003 №11, С. 7-14