Деятельность руководства Европейского союза по наращиванию военных возможностей организации (2020)
Полковник В. Олевский,
подполковник Д. Климов
Современный военно-политический курс Европейского союза (ЕС) определяется стремлением его руководства преобразовать эту организацию в один из ведущих мировых центров силы. В интересах обеспечения гарантированного выполнения данной установки важнейшее направление деятельности ЕС в сфере общей политики в области безопасности и обороны (ОПБО) связано с развитием военных возможностей и антикризисного гражданского потенциала для предотвращения и урегулирования конфликтов в различных регионах мира.
Успешному достижению поставленных целей мешает нарастание в Евросоюзе кризисных явлений, обусловленных финансово-экономическими трудностями государств-членов, обострением политических и экономических разногласий с США, углублением системного кризиса и усилением центробежных тенденций в организации.
Корректировка взглядов на характер и источники новых угроз для стран Запада привела к пересмотру основополагающих принципов функционирования европейского сообщества и способов обеспечения коллективной безопасности. Определяющее влияние на развитие ОПБО оказала ориентация ЕС на повышение самостоятельности при урегулировании кризисов в зоне общеевропейских интересов. Для снижения зависимости от США и НАТО при проведении операций и миссий в рамках "проецирования силы" руководство объединения активизировало деятельность по развитию собственной военной составляющей.
Данный процесс осуществляется при активной поддержке Германии и Франции, которые последовательно продвигают инициативу создания так называемого Европейского оборонного союза. Однако, несмотря на активные усилия по расширению военного и военно-технического сотрудничества в рамках ЕС, декларируемые цели создания "европейской армии" с функциями коллективной обороны, дублирующими статус и деятельность НАТО, в обозримой перспективе представляются труднодостижимыми. Такое положение связано с нежеланием большинства государств - членов организации передавать на наднациональный (общеевропейский) уровень контроль над своими вооруженными силами.
Кроме того, противодействие США процессу формирования Европейского оборонного союза и ограниченность имеющихся ресурсов вследствие поглощения структурами НАТО львиной доли оборонного потенциала европейских стран, большинство которых параллельно участвуют в двух организациях, не позволяют в полной мере реализовать политические решения ЕС по вопросам военного строительства. В связи с этим речь идет лишь о придании нового импульса военному сотрудничеству с целью повысить коллективные возможности по защите территории и граждан государств региона. При этом идея создания единых вооруженных сил или наднациональных органов военного управления на данном этапе не поддерживается большинством членов Евросоюза.
Наиболее важным концептуальным документом по вопросам военного строительства является принятая в 2016 году "Глобальная стратегия ЕС в сфере внешней политики и политики безопасности" (далее - Глобальная стратегия) и заменившая "Европейскую стратегию безопасности" (2003).
На основе положений Глобальной стратегии был разработан пакет программных документов по вопросам практической реализации общеевропейской оборонной политики на среднесрочную перспективу. В него вошли "Исполнительный план по безопасности и обороне", "План действий в сфере европейской обороны", а также План реализации "Совместной декларации НАТО - Евросоюз", принятой на Варшавском саммите альянса в июле 2017 года.
Согласно Глобальной стратегии "уровень амбиций" Европейского союза предусматривает осуществление трех стратегических функций - реагирование на внешние угрозы безопасности, обеспечение защиты коалиционных структур ЕС и его граждан, содействие странам-партнерам в повышении их военных возможностей.
Разработанная Военным комитетом Евросоюза для реализации этих функций новая программа интенсивного развития военной составляющей организации содержит ряд мер, разделенных на три направления, или три "корзины": политическую (укрепление положения ЕС в качестве глобального игрока, развитие взаимодействия с партнерами), оперативную (наращивание военных возможностей организации, налаживание межнационального взаимодействия в этой области) и экономическую (поддержка европейского военно-промышленного комплекса).
Главной целью военного строительства объединенной Европы провозглашено расширение коллективных возможностей по проведению операций и миссий как на своей территории, так и за ее пределами. Подчеркивая глобальный характер интересов Евросоюза, особо отмечается необходимость создания выгодных условий для свободного использования "мирового достояния" - международных вод, воздушного и космического пространства. В этой связи определен расширенный перечень типовых операций и миссий, для проведения которых ЕС "должен располагать надежными, мобильными, обладающими высокой оперативной совместимостью, устойчивыми и многофункциональными военными и гражданскими компонентами".
Основу военного потенциала Европейского союза и наиболее боеготовый его компонент составляют боевые тактические группы (БТГ)* сил реагирования. Учитывая существующие проблемы в комплектовании и задействовании БТГ, руководство ЕС добивается совершенствования механизмов применения этих формирований. К приоритетам их строительства отнесены: повышение уровня боевой готовности, развитие экспедиционных возможностей, улучшение процесса подготовки и комплектования.
В соответствии с Глобальной стратегией также намечено совершенствовать формы и способы применения сил реагирования, дополнив миротворческие и гуманитарные миссии операциями по принуждению к миру, установлению бесполетных зон, контролю за соблюдением режима эмбарго, охране воздушных и морских коммуникаций.
Решение Великобритании выйти из организации создало условия для продвижения государствами - членами субрегионального объединения "Веймарский треугольник" (Германия, Польша, Франция) ранее выдвинутой инициативы, предусматривающей развитие военной составляющей Евросоюза. В рамках пересмотра концепции БТГ рассматривается возможность перехода с шестимесячного на годичный цикл ротации подразделений в составе дежурных сил, увеличения продолжительности "автономных" действий на удаленных ТВД, активизации оперативной и боевой подготовки. Кроме того, предполагается разработать общие стандарты планирования и организации учебно-боевых мероприятий для всех видов ВС и родов войск. В связи с ростом масштабов нелегальной миграции, контрабанды и морского пиратства проводится оценка целесообразности создания военно-морских боевых тактических групп. Наряду с этим в Италии планируется развернуть Центр аттестации подразделений ВС стран - участниц ЕС.
В целях выполнения намеченных планов руководящие структуры Европейского союза рассматривают следующие возможные меры:
- увеличение количества мероприятий оперативной и боевой подготовки формирований вооруженных сил стран Евросоюза, вносящих вклад в БТГ;
- проведение учений на уровне правительственных структур этих государств для отработки механизмов и процедур принятия политических решений на задействование данных подразделений в операциях кризисного регулирования;
- внедрение модульного принципа формирования БТГ (комплектование каждой группы осуществляется посредством включения в ее состав самостоятельных и слаженных сухопутных, военно-морских, военно-воздушных и других подразделений) и обеспечение их высокой оперативной готовности к выполнению боевых задач;
- пересмотр порядка финансирования БТГ с прицелом на выделение средств бюджета ЕС и постепенное повышение их доли.
Параллельно ведется работа по формированию многонационального комплекта сил и средств для быстрого реагирования на кризисные ситуации в рамках предложенной Францией "Европейской инициативы вмешательства". Соглашение о намерении участвовать в ней подписали Бельгия, Германия, Дания, Испания, Италия, Нидерланды, Норвегия, Португалия, Финляндия, Франция, Швеция и Эстония. В перспективе к этой инициативе могут подключиться Греция и Польша.
Реализация данного проекта позволит существенно упростить процедуры и сократить сроки принятия решений на применение выделенных сил. При этом соответствующий потенциал предполагается задействовать не только в интересах Европейского союза, но и в рамках операций НАТО и Организации Объединенных Наций.
Для закрепления ведущей роли ЕС в системе международных отношений руководство организации придает особое значение практическому участию в стабилизации обстановки в различных регионах мира. При этом в Брюсселе стремятся избегать вовлечения государств-участников в конфликты высокой и средней интенсивности, требующие применения жестких силовых инструментов. Данный подход обусловлен отсутствием необходимых ресурсов и нежеланием быть втянутыми в продолжительные боевые действия с трудно предсказуемым исходом, не приносящие быстрых и заметных военно-политических результатов.
Особенностью антикризисной деятельности объединения является согласование с НАТО ее военных аспектов. Такое положение дел связано с позицией большинства стран-участниц, считающих, что ЕС должен брать на себя ответственность за проведение операций лишь в тех случаях, когда нецелесообразно вмешательство Североатлантического союза. В связи с этим в Брюсселе придерживаются двух основных вариантов задействования миротворческого потенциала - с использованием ресурсов блока (на основе пакета договоренностей "Берлин плюс") и с опорой на военные возможности преимущественно одного из государств ЕС, выступающего в качестве страны-организатора.
В настоящее время Европейский союз проводит 16 военных и гражданских (смешанных) операций и миссий в различных регионах мира, в которых за-действуются около 4,5 тыс. человек. Наибольшее внимание уделяется "зонам нестабильности" в Северной и Центральной Африке, на Ближнем Востоке, Балканах и постсоветском пространстве.
Общее руководство операцией сил реагирования Европейского союза осуществляется через штаб, развертываемый на базе одного из многонациональных оперативных штабов ЕС, которые дислоцируются в городах Потсдам (Германия), Мон-Валерьен (Франция), Рим (Италия) и Лариса (Греция), его командующим назначается представитель ВС государства, внесшего наибольший вклад в формирование группировки.
В случае проведения операции с задействованием ресурсов альянса командно-штабные структуры стратегического уровня формируются на базе постоянно действующего отдела военного планирования и взаимодействия Европейского союза (численность 80 человек) при штабе стратегического командования операций ОВС НАТО (г. Касто, Бельгия), который создан в соответствии с пакетом соглашений "Берлин плюс". При этом на должность главнокомандующего группировкой войск (сил) будет назначаться заместитель ВГК ОВС НАТО.
В рамках развития антикризисного потенциала ЕС большое внимание уделяется оптимизации системы управления воинскими контингентами объединения за рубежом. В частности, в составе Военного штаба Евросоюза сформирован Центр планирования и проведения военных операций и миссий для руководства деятельностью военных советников и инструкторов в кризисных регионах и проблемных государствах. Достигнута также договоренность об учреждении специального координационного совета, задачей которого станет организация взаимодействия созданного центра с общеевропейскими гражданскими антикризисными структурами.
В интересах улучшения ситуационной осведомленности в Евросоюзе реализуется комплекс мер, предусматривающих расширение обмена информацией с НАТО и со спецслужбами отдельных государств, совершенствование кадрового и технического обеспечения разведывательно-аналитического центра Европейской внешнеполитической службы и разведывательного управления Военного штаба ЕС.
Учитывая недостаток сил и средств для проведения операций и миссий, Брюссель заинтересован в интенсификации диалога по военной линии с государствами-партнерами и задействовании их воинских формирований в составе сил реагирования. Европейский союз использует практику привлечения к участию в своих антикризисных акциях воинских формирований "третьих" стран на основании заключенных с ними двусторонних рамочных соглашений. В настоящее время такие договоренности достигнуты с Грузией, Молдавией, Украиной и рядом других государств.
В процессе реализации партнерской политики ЕС намерен продолжить оказывать ограниченную помощь соответствующим странам в развитии во-енно-доктринальных документов, реформировании национальных органов внешней и внутренней безопасности, подготовке кадров для силовых структур, решении вопросов противодействия террористическим и кибернетическим угрозам, развитии пограничных сил и средств, реагировании на чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера. Предполагается выделить в особую категорию партнеров, вносящих свой вклад в проведение операций и миссий Евросоюза, и предусмотреть предоставление им соответствующих льгот. При этом размер помощи (в первую очередь финансовой) будет напрямую зависеть от участия данных государств в операциях кризисного урегулирования.
Особое место руководство Европейского союза отводит углублению взаимодействия с НАТО. В итоговой декларации Лондонского саммита альянса (2019) подтвержден курс на упрочение двусторонних связей в военной области. Перспективные планы совместной деятельности включают более 70 конкретных направлений сотрудничества. Это, в частности, координация процессов долгосрочного военного планирования, разработка общих механизмов реагирования на кризисы и чрезвычайные ситуации, увеличение количества совместных военных учений, в том числе с привлечением государств Евросоюза, не входящих в блок.
Одной из приоритетных сфер является противодействие гибридным угрозам. В связи с этим разработаны единые требования к устойчивости стран -участниц ЕС и альянса к внешнему воздействию, включая обеспечение непрерывного функционирования органов государственного управления, бесперебойную работу важнейших национальных служб, гарантию безопасности объектов критической инфраструктуры. Предполагается объединить потенциал двух организаций для выявления, анализа и нейтрализации "неявных" форм агрессии, развития системы гражданской обороны и реагирования на чрезвычайные ситуации, активизации усилий в области стратегической пропаганды. Практическая отработка соответствующих процедур осуществлялась в ходе мероприятий оперативной и боевой подготовки ОВС НАТО и сил реагирования Европейского союза.
В целях дальнейшего наращивания военных и военно-технических возможностей руководство ЕС внедрило новые долгосрочные механизмы взаимодействия в военной сфере. Наиболее крупной и дорогостоящей программой стало "Постоянное структурированное сотрудничество" (ПСС), предусматривающее объединение ресурсов заинтересованных стран в сфере военного строительства, включая создание многонациональных формирований и органов военного управления, разработку и производство новейших образцов вооружения, военной и специальной техники, совершенствование оперативного оборудования ТВД, а также финансирование антикризисной деятельности под эгидой Европейского союза.
Инициативу ПСС поддержали 25 государств Евросоюза (кроме Дании и Мальты), которые принимают участие в реализации 47 организационно-штатных и военно-технических проектов.
В качестве отдельного направления ОПБО выделены вопросы развития военно-промышленного комплекса (ВПК) ЕС. В интересах сохранения и дальнейшего укрепления ВПК организации Европейская комиссия разработала "План действий по повышению эффективности и конкурентоспособности военно-промышленной и технологической базы Евросоюза". Согласно документу задачу формирования и укрепления внутреннего рынка ВВТ предполагается решать за счет организации контроля и повышения эффективности действующих в странах ЕС правил проведения конкурсов и процедур закупок, а также обеспечения безопасности поставок материалов, товаров и услуг в интересах военной промышленности и вооруженных сил.
Повысить конкурентоспособность намечено путем дальнейшего развития взаимодействия и региональной специализации внутри оборонного сектора.
В рамках данной инициативы разработаны единые европейские стандарты продукции военного и двойного назначения, внедрена оптимальная процедура сертификации, определен перечень критически важных для военной промышленности полезных ископаемых, утверждена программа поддержки малых и средних предприятий европейского ВПК.
По-прежнему остро стоит проблема недофинансирования военного строительства ЕС. Руководство организации констатирует, что с 2005 по 2015 год консолидированные оборонные расходы европейских стран снизились на 11% и составляют около 200 млрд евро. На таком фоне в Евросоюзе сохраняется фрагментация рынков вооружения, дублирование процессов создания новых образцов ВВТ, технологическое отставание ВПК.
В связи с этим для финансирования наиболее затратных проектов создания высокотехнологичных образцов оружия учрежден Европейский фонд обороны, в который из бюджета ЕС на 2021-2027 годы планируется выделить не менее 13 млрд евро. С целью подготовки нового финансового механизма Европейский союз реализует "тестовую" программу поддержки приоритетных военных НИОКР, получившую название "Программа развития военно-промышленного комплекса ЕС на 2019-2020 годы". В рамках ее отобран 21 приоритетный проект, на которые направлено 497 млн евро.
Одновременно для наращивания возможностей объединения в сфере урегулирования кризисов принято решение создать специальный внебюджетный фонд "Европейский инструмент мира" в объеме 10,5 млрд евро на 2021-2027 годы. Часть этих средств предусматривается расходовать на проведение мероприятий по разрешению конфликтов (проект призван заменить действующий механизм финансирования операций ЕС "Атена"), а также на оказание помощи третьим странам в развитии их силовых структур.
В качестве важного фактора развития военных возможностей Европейского союза, затрагивающих вопросы непосредственного взаимодействия с НАТО, рассматривается необходимость повышения оперативности трансграничных воинских перевозок, что позволяет сократить время переброски воинских контингентов и грузов ЕС, а также сроки развертывания войск (сил) усиления ОВС альянса на избранных направлениях. В 2018 году руководство Евросоюза утвердило "План действий", определяющий перечень и график выполнения конкретных мероприятий по созданию "военного Шенгена".
Основные усилия государств-участников направлены на сокращение сроков получения разрешений на пересечение границ, а также на совершенствование транспортной инфраструктуры. На модернизацию существующих и строительство новых транспортных объектов в бюджет ЕС на 2021-2027 годы заложено 6,5 млрд евро.
В качестве необходимых условий функционирования "военного Шенгена" определены:
- приведение критически важных объектов транспортной инфраструктуры в соответствие с техническими требованиями, обеспечивающими возможность их использования различными видами колесной и гусеничной техники;
- принятие странами Евросоюза поправок с целью упрощения процедур пересечения войсками и техникой (в том числе неевропейскими странами) как внутренних, так и внешних границ этой организации;
- закрепление правового статуса национальных воинских контингентов на территории союзников по ЕС и НАТО, уточнение их привилегий и иммунитетов;
- выработка процедур оперативного уведомления о перемещениях воинских формирований, а также мер по снижению их влияния на функционирование гражданской транспортной системы;
- определение параметров поддержки контингентов ВС государств Евросоюза и НАТО странами транзита и конечного развертывания (топливо, размещение, медицина и пр.);
- координация действий и обмен информацией по вопросам воинских перебросок между национальными и общеевропейскими (коалиционными) органами управления;
- усиление сотрудничества по защите транспортной критической инфраструктуры от гибридных угроз. Отдельное внимание уделяется обеспечению морской безопасности.
В ноябре 2019 года утверждена концепция "Скоординированного военно-морского присутствия Евросоюза" в важных районах Мирового океана. В ее основу заложен принцип добровольного предоставления государствами-участниками сил и средств национальных ВМС для развертывания корабельных групп в зонах оперативных интересов ЕС, а также использование возможностей торгового флота европейских стран.
Первостепенными задачами данных формирований определены: контроль морской обстановки в акваториях "повышенного риска", защита и сопровождение коммерческих судов в конфликтных районах, проведение военных, антитеррористических, гуманитарных и спасательных операций. В качестве географических зон ответственности обозначены северо-западная часть Индийского океана, Средиземное и Черное моря, Гвинейский залив.
В целом практическая деятельность Евросоюза в области безопасности и обороны свидетельствует о стремлении усилить свое влияние на решение международных вопросов путем развития собственных военных структур, активизации участия в урегулировании кризисов, расширения сотрудничества с третьими странами и другими организациями, нейтрализации внутренних проблем содружества за счет сплочения государств Европы на основе идеи совместного противодействия кризисным ситуациям и военным угрозам безопасности.
* Подробнее см: Зарубежное военное обозрение. - 2019. - № 3. С. 27-32.