"Всеобъемлющий подход" НАТО к урегулированию кризисов ч1 (2013)

Полковник В. Олевский

Трансформация Североатлантического союза в глобальную военно-политическую структуру предполагает расширение функций и зоны действий альянса в сфере международной безопасности. Достижение новых геостратегических целей НАТО требует задействования значительного военного потенциала, превышающего существующие ресурсы блока. В связи с этим евроатлантическое руководство пришло к выводу о необходимости расширить взаимодействие в данной области с другими членами международного сообщества. Для наращивания коалиционных возможностей по урегулированию конфликтов была выдвинута идея "всеобъемлющего (комплексного) подхода" к решению антикризисных задач, что явилось результатом логического развития существующей теории "скоординированного подхода" к проведению военных операций объединенными вооруженными силами (ОВС) НАТО.

В связи с этим для понимания эволюции концептуальных основ деятельности Североатлантического союза по комплексному решению проблем международной безопасности важно осмыслить содержание и направленность "скоординированного подхода", основные положения которого были сохранены и органично вплетены в структуру "всеобъемлющего (комплексного) подхода" к защите интересов альянса в ходе современных и будущих военных конфликтов.

Доктрина "скоординированного подхода"¹ была разработана аналитическими и планирующими органами НАТО на основе обобщения опыта участия блока в различных вооруженных конфликтах после Второй мировой войны. Практические рекомендации в рамках данной концепции опробованы в ходе серии операций стран Запада на Балканах в 90-х годах прошлого столетия, а также в деятельности Международных сил содействия безопасности в Афганистане.

Впервые понятие "скоординированного подхода" официально появилось в стратегической концепции НАТО (1999) и подразумевало обеспечение евроатлантической безопасности на основе "политических, экономических, социальных и экологических факторов, дополняющих обязательный оборонный аспект" (ст. 25)². При этом по тексту документа использовались различные варианты терминологии, характеризующей данную сферу деятельности ("широкий", "коллективный", "последовательный" подходы к безопасности и урегулированию кризисов).

В соответствии с концептуальными положениями "скоординированный подход" реализуется на уровне военной организации блока с акцентом на подготовку и ведение военных действий при оптимальном использовании мер невоенного характера в поддержку силовых акций. В то же время более общий "всеобъемлющий подход" охватывает вопросы достижения глобальных целей НАТО за счет расширения сотрудничества с другими субъектами международного права и комплексного задействования на всех уровнях (от стратегического до тактического) политического, экономического и военного потенциалов альянса. Решением Военного комитета НАТО в 2010 году обе концепции объединены в рамках "всеобъемлющего подхода".

По мнению западных исследователей³, скоординированное реагирование НАТО на кризисные ситуации - это проявление системного характера процесса планирования и проведения миротворческих операций и представляет собой частный случай "комплексного подхода" к обеспечению безопасности в целом.

Теоретические положения "скоординированного подхода" были сформулированы в качестве составной части "Концепции будущих совместных операций НАТО", которая послужила основой для подготовки регламентирующих военных документов блока и перспективных планов строительства коалиционных вооруженных сил. В соответствии со взглядами авторов концепции, данный подход базируется на преимуществах комплексного задействования межвидовых формирований ВС стран-участниц и предполагает координацию боевого применения разнородных сил в целях достижения максимально эффективной реализации их оперативных возможностей. Кроме того, согласование антикризисных усилий включает взаимодополняющее использование военных и невоенных средств воздействия на противоборствующие стороны, а также привлечение гражданских структур различного уровня к процессу урегулирования конфликтов.

Отличительными особенностями такого подхода являются ограничение сферы его использования рамками конкретной операции и сосредоточение основного внимания на подготовке контингентов ОВС НАТО и их действиях. При этом вопросы взаимоотношений с вооруженными силами государств-партнеров и антикризисными формированиями других организаций рассматриваются в качестве необходимого, но не главного фактора обеспечения требуемого результата проводимой операции.

В условиях "скоординированного подхода" к регулированию деятельности различных международных участников миротворческих операций важной предпосылкой успешного решения антикризисных задач является создание благоприятных условий для выхода на конечные согласованные результаты, что предполагает:

- формирование мобильных командно-штабных структур, способных эффективно осуществлять управление многонациональными группировками войск
(сил);

- создание постоянно обновляемой информационно-аналитической базы для обеспечения единого понимания оперативной обстановки;

- совершенствование механизмов планирования совместных действий в целях заблаговременного определения выделяемых сил и средств, согласования порядка их использования, распределения ответственности за достижение конкретных результатов;

- подготовку оперативно совместимых воинских формирований, способных быстро и точно решать поставленные задачи и готовых к взаимодействию в составе многонациональных группировок;

- непрерывное отслеживание изменений оперативной обстановки и оценка последствий действий сторон конфликта.

Согласно концептуальным требованиям реализация "скоординированного подхода" осуществляется путем решения ряда взаимосвязанных задач в трех основных областях деятельности: обеспечение преимущества в управлении группировками войск (сил); формирование способности проводить многонациональные межвидовые экспедиционные операции; достижение согласованных результатов применения сил и средств.

По каждой из этих задач разработаны фундаментальные концепции применения ОВС НАТО и перспективные планы военного строительства на период до 2020-2025 годов. При этом оценивать эффективность новых способов ведения военных действий предусматривается в ходе обобщения опыта текущих операций и анализа учебно-боевых мероприятий ОВС блока.

В целях поддержания способности планировать и проводить операции по кризисному регулированию различных масштабов в географически удаленных друг от друга районах руководство блока главное внимание уделяет совершенствованию системы управления группировками многонациональных оперативных сил (МНОС). Согласно принятому решению штабы МНОС намечается формировать на основе штабных элементов объединенных командований ОВС НАТО "Брюнсюм" и "Неаполь". Пункты управления МНОС наземного базирования предполагается развертывать с использованием комплектов автомобильной техники и аэротранспортабельных контейнеров, оборудованных соответствующими автоматизированными системами управления и связи. В качестве подвижного пункта управления для штаба МНОС морского базирования подготовлен штабной десантный корабль ВМС США "Маунт-Уитни". В свою очередь, штабы видовых компонентов МНОС намечается развертывать на базе органов управления ОВС НАТО или ВС стран - участниц альянса оперативно-тактического уровня.

Кроме того, предусматривается возможность задействования группировок МНОС для проведения операций под руководством Европейского союза. В таком случае командование ОВС блока планирует на основе существующих договоренностей выделять в распоряжение ЕС необходимые ресурсы, в том числе органы управления, силы и средства стратегической разведки, транспортной авиации, связи и информации. При этом общее руководство операцией будет возложено на заместителя ВГК ОВС НАТО.

Создание и внедрение эффективной системы управления многонациональными группировками вооруженных сил наряду с осуществлением организационных мероприятий и внедрением современных высокотехнологичных средств предполагает также достижение и поддержание информационного превосходства над противником. В связи с этим ставится задача расширить совместное использование разведывательной информации: на стратегическом уровне - в интересах отслеживания военно-политической обстановки и своевременного прогнозирования конфликтных ситуаций; на оперативном и тактическом уровне - для упреждения противника в принятии управленческих решений.

Повысить эффективность информационно-разведывательной деятельности альянса намечается за счет внедрения сетевой архитектуры отслеживания обстановки, развития технических средств ведения разведки, совершенствования системы обработки информации и мер по ее защите, более качественного отбора и подготовки кадров, расширения сотрудничества в данной сфере с государствами-партнерами.

В целях достижения информационного превосходства, а также развития пунктов управления альянса и обеспечивающих их работу АСУ и связи разработана и внедряется концепция "Единого защищенного информационного пространства" (ЕЗИП), которая призвана обеспечить устойчивость управления коалиционными войсками (силами) в любых условиях обстановки, скрытность и автономность их функционирования. Согласно данной концепции планируется к 2025 году создать глобальную информационную среду, которая должна обеспечить комплексную обработку сведений о противнике, своих войсках и об окружающей местности в реальном масштабе времени.

Важным элементом разведывательно-информационного компонента ЕЗИП станет перспективная автоматизированная система воздушной радиолокационной разведки наземной обстановки НАТО ("Агс"), которая будет включать средства разведки воздушного базирования (размещенные на самолетах и беспилотных летательных аппаратах), а также наземные комплексы обработки видовой радиолокационной информации.

Основу воздушного компонента составят стратегические БЛА "Глобал Хок", размещенные на оперативной базе Сигонелла (Италия). Наземный компонент будет включать автоматизированные комплексы управления и обработки информации, а также мобильные станции связи. Опытную эксплуатацию системы "Агс" планируется начать в 2014 году.

Кроме того, в рамках реализации концепции предполагается провести ряд мероприятий по защите информационной инфраструктуры стран-участниц от компьютерных атак. Планы обеспечения безопасности информации предусматривают создание централизованной системы предупреждения о компьютерных атаках и реагирования на киберугрозы.

Центральное место в теории "скоординированного подхода" занимают вопросы повышения эффективности ведения военных действий и обеспечения согласованного применения видов ОВС НАТО.

Анализируя опыт военной деятельности Североатлантического союза в эпоху "холодной войны", теоретики блока пришли к выводу о необходимости повышения силовых возможностей организации по адекватному противодействию угрозам для своей безопасности. Террористические атаки на США в сентябре 2001 года ускорили принятие руководством НАТО решения о создании сил, которые могут быстро перебрасываться в любой регион мира и будут способны продолжительное время проводить операции на значительном удалении от мест базирования. Данная инициатива была утверждена главами государств и правительств стран - участниц альянса на саммите в Праге (ноябрь 2002 года).

Повышение возможностей ОВС НАТО по развертыванию группировок войск и обеспечению их действий в ходе проведения операций предусматривает:

1. Создание высокомобильных экспедиционных формирований различных видов вооруженных сил, хорошо обученных и оснащенных, способных к длительным совместным (скоординированным) действиям в сложных условиях обстановки за пределами Евро-Атлантической зоны.

2. Наращивание технологического превосходства ВС ведущих стран Запада за счет их оснащения современными средствами вооруженной борьбы, разработанных на основе последних достижений науки и техники. При этом приоритет отдается производству интегрированных автоматизированных систем управления, связи и разведки, принятию на вооружение высокоточных средств поражения, наращиванию экспедиционных возможностей войск, формированию противоракетного потенциала.

3. Интегрированное применение военных и невоенных инструментов урегулирования кризисов, включая задействование гражданского антикризисного потенциала всех участников операций.

4. Взаимодействие с международными структурами, неправительственными объединениями, государствами-партнерами и "контактными" странами в целях максимального использования их ресурсов для урегулирования конфликтных ситуаций.

Перед европейскими членами НАТО в настоящее время остро стоит проблема нехватки авиационных средств стратегических перевозок и дозаправки авиации в воздухе, а также недостаточного количества десантных кораблей и транспортных судов для обеспечения продолжительных операций, проводимых с задействованием крупных группировок войск (сил) альянса в отрыве от основных баз снабжения. В связи с этим для повышения стратегической мобильности войск (сил) разработаны и осуществляются многосторонние и национальные программы по принятию на вооружение, аренде или приобретению в коллективное пользование стратегических воздушных и морских транспортных средств.

Основные усилия альянса по повышению потенциала в области стратегических воздушных перебросок сосредоточены на реализации совместной программы разработки и закупки новых военно-транспортных самолетов, создании коалиционного формирования стратегической военно-транспортной авиации и организации его базирования, поддержании на необходимом уровне боевой готовности парка имеющейся военно-транспортной авиации.

Повышение возможностей НАТО по проведению стратегических морских перевозок войск (сил) планируется обеспечить за счет поддержания существующего уровня готовности к применению десантных кораблей ВМС стран-участниц и заблаговременного создания условий для использования гражданских судов в интересах ОВС блока.

Успешное проведение экспедиционных операций требует создания высокоэффективной многонациональной системы тылового обеспечения (ТО) межвидовых группировок ВС альянса, которая построена по сетевому принципу и способна согласованно и автономно функционировать в любых условиях обстановки. Координация действий и сотрудничество в сфере ТО рассматриваются в качестве одного из наиболее важных факторов достижения целей любой операции с задействованием значительного количества участников.

В интересах формирования необходимых условий для автономных действий коалиционных группировок на удаленных ТВД "Стратегия НАТО в области тылового обеспечения на 2007-2016 годы" предусматривает внедрение единых стандартов ТО, совершенствование системы управления и организационно-штатной структуры органов тыла, создание юридической и материальной базы для обеспечения поддержки войск (сил) страной размещения.

Главное внимание при этом уделяется сокращению крупных формирований тылового обеспечения и созданию на их базе боеготовых мобильных частей и подразделений, способных выполнять задачи ТО в составе многонациональных соединений и частей в операциях за пределами зоны ответственности блока. Одновременно проводится работа по повышению оперативной совместимости в вопросах тылового обеспечения, касающихся совместимости ГСМ, средств заправки и систем дозаправки самолетов в воздухе, а также по подготовке объектов инфраструктуры на территории новых членов альянса.

Военно-политическое руководство Североатлантического союза реализует комплекс мероприятий по заблаговременной подготовке территорий стран-участниц для эффективного задействования группировок войск (сил) блока. В соответствии с долгосрочным планом развития инфраструктуры, рассчитанным на период до 2030 года, основные усилия направлены на совершенствование объектов управления войсками (силами) в мирное и военное время, модернизацию существующих авиационных и военно-морских баз, аэродромов и портов двойного назначения, организацию надежной системы МТО вооруженных сил. В то же время, с учетом снижения вероятности развязывания в Европе крупномасштабных военных действий, указанный план предусматривает сокращение (консервацию) некоторых объектов военной инфраструктуры, использовавшихся ранее в интересах ОВС НАТО.

Важное место в реализации "скоординированного подхода" отводится организации военно-гражданского взаимодействия, представляющего собой регулируемые соответствующими договоренностями взаимоотношения между командованиями ОВС НАТО и национальными военными структурами, гражданскими органами власти, местным населением, а также между международными и неправительственными организациями в районе применения войск (сил) блока.

Такое сотрудничество направлено на поддержание стабильной обстановки, исключающей проявления враждебного настроения со стороны населения страны размещения по отношению к военнослужащим НАТО.

В целях налаживания прямого диалога между политическим руководством альянса и местными властями стран размещения практикуется назначение гражданских представителей НАТО в стране (регионе), напрямую подчиняющихся генеральному секретарю и Совету Североатлантического союза. Так, в 2009 году введена должность высокого гражданского представителя НАТО в Афганистане на уровне посла одного из государств - членов блока.

Военно-гражданское взаимодействие в ходе операций ОВС НАТО по урегулированию кризисных ситуаций за пределами традиционной зоны ответственности предполагает:

- обеспечение безопасности и оказание помощи гражданским органам власти (в рамках их предназначения и возможностей);

- контроль за соблюдением войсками (силами) национально-этнических и культурных традиций местного населения;

- установление отношений доверия и максимально возможной открытости со всеми вовлеченными сторонами;

- организацию и координацию добровольного содействия войскам (силам) со стороны гражданских структур;

- максимальное использование гражданских ресурсов страны размещения в интересах воинских контингентов, участвующих в операции;

- выполнение гражданских функций воинскими подразделениями в случае недееспособности органов гражданской власти.

Основной объем задач военно-гражданского взаимодействия выполняется под контролем оперативного отдела штаба объединенной группировки войск (сил), в составе которого формируется секция военно-гражданского взаимодействия.

В целом, по оценке военных экспертов блока, успешная реализация рекомендаций "скоординированного подхода" к проведению многонациональных экспедиционных операций позволяет достичь заданных результатов антикризисных действий с привлечением минимального состава военно-силовых инструментов. В то же время опыт операций НАТО на Балканах и в Афганистане показал недостаточность военного потенциала блока для самостоятельного противодействия как существующим, так и потенциальным угрозам безопасности.

Основными причинами снижения боевых возможностей коалиционных вооруженных сил являются: неспособность стран альянса обеспечить необходимый уровень военных расходов; большой технологический разрыв между США и остальными союзниками, а также между ведущими европейскими странами и новыми членами организации; недостаток современных сил и средств для реализации амбициозных планов деятельности альянса за пределами его зоны ответственности. Вследствие такой ситуации ни одна крупная операция НАТО не может быть проведена без непосредственного участия вооруженных сил США либо без широкой американской поддержки союзников в вопросах управления, связи, разведки и навигации.

Значительные изменения характера и источников новых угроз для стран Запада потребовали от руководства Североатлантического союза пересмотреть способы обеспечения безопасности евроатлантического сообщества. В связи с этим было принято решение расширить применение "скоординированного подхода" к операциям за счет максимального использования гражданских инструментов кризисного регулирования, а также развития всестороннего взаимодействия с другими странами и организациями в рамках концепции "всеобъемлющего (комплексного) подхода" (Comprehensive Approach) к урегулированию кризисов.

Также главы государств и правительств на саммите альянса в Риге (2006) признали, что "сегодняшние вызовы требуют со стороны международного сообщества всеобъемлющего подхода, включающего широкий спектр гражданских и военных инструментов"⁴. В соответствии с данным выводом Постоянному совету НАТО было поручено ускорить разработку нормативных документов, касающихся вопросов согласованного применения сил и средств для урегулирования кризисов, а также расширения сотрудничества на всех уровнях с партнерами, международными и неправительственными организациями.

Важной вехой в развитии теории и практики "всеобъемлющего подхода" стала встреча на высшем уровне в Бухаресте (2008), на которой был принят основополагающий документ - "План действий по реализации всеобъемлющего подхода НАТО к решению задач противодействия современным угрозам". Согласно ему приоритетными для альянса являются следующие направления: совершенствование механизмов планирования и скоординированного применения инструментов кризисного регулирования; налаживание широкого сотрудничества с внешними субъектами; внедрение многоуровневой системы подготовки специалистов в области военно-гражданского взаимодействия; развитие возможностей по стабилизации обстановки и постконфликтному восстановлению пострадавших территорий, а также формирование выгодного для Североатлантического союза общественного мнения.

В соответствии с обновленными представлениями о способах комплексного решения задач безопасности эффективное урегулирование кризисов предполагает широкое применение политических, экономических и социальных рычагов воздействия на конфликтующие стороны. В период зарождения конфликтной ситуации невоенные средства приобретают первостепенное значение для деэскалации кризиса и его мирного урегулирования.

В качестве наиболее действенных политических (дипломатических) мер рассматриваются:

- опубликование официальных деклараций и обращений НАТО, а также дипломатических нот и заявлений ведущих государств с осуждением агрессивных действий или в поддержку стран, находящихся под угрозой;

- организация визитов высокого уровня в проблемные регионы;

- инициирование обсуждения международными организациями проблемных вопросов и принятия соответствующих резолюций;

- отзыв своих дипломатов из "потенциально опасных" государств и высылка их дипломатических представителей;

- побуждение других стран и международных организаций к дипломатической блокаде враждебных стран;

- выдвижение ультимативных требований к противнику с угрозой применения жестких санкций в случае их невыполнения.

При выборе экономических рычагов влияния члены НАТО учитывают, что принятие экономических решений находится исключительное национальной компетенции, а их введение не может противоречить международным соглашениям и взятым обязательствам. В интересах урегулирования кризисных ситуаций наиболее часто рассматриваются следующие экономические инициативы:

- введение экономических санкций, включая замораживание экономической помощи;

- приостановка участия в работе межгосударственных экономических структур;

- перенос сроков проведения экономических мероприятий и встреч;

- прекращение информационного обмена по промышленным и техническим вопросам;

- денонсация двусторонних соглашений по экономическому и техническому сотрудничеству;

- введение экономического эмбарго (замораживание счетов и фондов, прекращение экспорта и импорта, осуществление экономической блокады);

- применение санкций в отношении иностранных компаний (отказ в предоставлении виз сотрудникам, ограничение условий для ведения бизнеса, замораживание счетов и вкладов, запрещение денежных переводов, арест имущества).

Социальные инструменты затрагивают в основном управленческую, юридическую, образовательную и медицинскую сферы, систему обеспечения жизнедеятельности населения, а также средства массовой информации. Наиболее распространенными формами влияния на социальную среду в конфликтующих странах являются:

- использование СМИ для ведения психологической войны под видом информирования общественности о развитии кризисной ситуации и возможных последствиях этого;

- вмешательство в деятельность органов законодательной и исполнительной государственной власти, инициирование массовых беспорядков и поддержка деструктивных действий оппозиционных сил, препятствование работе финансовых и торговых предприятий;

- оказание адресной гуманитарной помощи населению;

- ограничение передвижений в кризисном районе, введение или ужесточение визового режима;

- репатриация своих граждан, эвакуация официальных сотрудников и их семей из "потенциально опасных" государств;

- приостановка или бойкот культурной, научной и спортивной деятельности в отношении "потенциально опасных" государств.

Особое значение на этапе развития кризиса имеют превентивные действия вооруженных сил стран - участниц миротворческого процесса, направленные на устрашение враждующих сторон и недопущение вооруженного конфликта между ними. Невоенные действия силовых структур могут включать: приостановку обменов визитами военных делегаций и кораблей; расширение военной помощи дружественным странам и свертывание военного сотрудничества с враждебными государствами; направление наблюдателей в кризисные районы и проведение войсковых учений вблизи них.

Одной из основных установок "всеобъемлющего подхода" НАТО к противодействию современным угрозам является развитие практического взаимодействия на всех уровнях с партнерами, международными и неправительственными организациями, а также с местными органами власти. При этом, в отличие от ранее бытовавших взглядов сторонников "скоординированного подхода", руководство блока вынуждено признать расширение контактов с другими странами и организациями в качестве главного направления антикризисной деятельности. В современных условиях новым аспектом сотрудничества Североатлантического союза с внешними субъектами становится максимальное привлечение их гражданских сотрудников к выполнению функций военно-гражданского взаимодействия на всех этапах разрешения конфликтных ситуаций.

Как следует из разъяснений натовских специалистов, кризисное реагирование альянса в рамках "всеобъемлющего подхода" осуществляется на трех уровнях:

- на стратегическом уровне штаб-квартира альянса ведет поиск заинтересованных партнеров (получили название "потенциальные партнеры по операции") и объединение их усилий в интересах урегулирования кризиса, добивается выработки единого понимания целей совместных действий и способов их достижения, а также согласовывает вопросы выделения и комплексного применения военных и гражданских инструментов воздействия;

- на оперативном уровне организуется сотрудничество с партнерами всех уровней, заявившими о готовности содействовать нейтрализации конфликта ("партнеры по операции"), которые допускаются к участию в процессе оперативного планирования и поддерживают постоянные контакты с командованием многонациональных сил на всех этапах подготовки и проведения миротворческих операций;

- на тактическом уровне командующий коалиционной группировкой войск и подчиненные ему командиры соединений и частей в своей зоне ответственности координируют действия всех военных и гражданских структур, а также налаживают рабочие контакты с органами местного самоуправления.

¹ В ряде документов НАТО речь идет о "подходе к операциям, ориентированным на конечный результат" (Effects Based Approach to Operations).

² Стратегическая концепция Североатлантического союза. Брюссель, 1999. - С. 9.

³ В частности. Johnson T.F. The Comprehensive Approach and the Death of the term EBAO.

⁴ Riga Summit NATO Declaration. Brussels, 2006. - P. 10.

(Окончание следует)

Зарубежное военное обозрение №2013 №4 С.3-12