Система планирования военного строительства НАТО (2012)

 Полковник В. Олевский

Реализация курса на трансформацию НАТО из евроатлантической оборонной структуры в глобальный инструмент поддержания мира предполагает повышение возможностей альянса по нейтрализации угроз для безопасности стран Запада за счет развития совместного антикризисного потенциала. Эта задача решается в рамках сложной системы коалиционного военного строительства, имеющей циклический характер. Каждый полный цикл военного строительства, рассчитанный примерно на десять лет, включает три фазы: формирование концептуальных основ военной политики НАТО; военное планирование альянса; реализация конкретных программ развития военных сил и средств блока.

Планирование ключевых направлений военного строительства Североатлантического союза базируется на общих принципах, на которые опирается система коллективной безопасности в целом: политическая солидарность государств - членов организации; развитие взаимовыгодного международного сотрудничества; пропорциональное разделение между союзниками задач и затрат, признание взаимных обязательств; коллективная деятельность по содержанию вооруженных сил, достаточных для обеспечения безопасности альянса.

В ходе планирования вопросов военного строительства учитывается влияние действующих объективных факторов мирового развития, в том числе изменение военно-политической обстановки в мире и кризисных регионах, демографические и экологические процессы, возможности ОВС НАТО по решению задач обеспечения коалиционной безопасности, общие тенденции развития военных технологий, а также экономические возможности отдельных государств - членов альянса. Такой подход позволяет обеспечить оптимальное использование коллективных и национальных ресурсов, предоставляемых для целей обороны.

Процесс концептуального обоснования планов военного строительства Североатлантического союза начинается с издания "Всеобъемлющей политической директивы НАТО", определяющей задачи организации на предстоящий период и указывающей ключевые направления совершенствования военного потенциала блока. Базовые положения этого программного документа учитываются при подготовке обновленного варианта стратегической концепции НАТО, решение о разработке которой принимается, как правило, одновременно с утверждением данной директивы.

В рамках осуществления нынешнего цикла военного строительства новая "Всеобъемлющая политическая директива НАТО" была одобрена главами государств и правительств на саммите в Риге (2006). В соответствии с требованиями этого документа развитие силовых структур Североатлантического союза должно происходить в направлении совершенствования возможностей для быстрого развертывания группировок войск (сил), повышения устойчивости управления и связи, достижения необходимого уровня оперативной совместимости формирований вооруженных сил всех стран - участниц операций, обеспечения способности автономно вести военные действия на удаленных ТВД.

Данные установки получили дальнейшее обоснование в "Стратегической концепции обороны и безопасности государств - членов Организации Североатлантического договора", принятой на Лиссабонской встрече в ноябре 2010 года. В новой стратегической концепции основные усилия предполагается сосредоточить на следующих направлениях военного строительства: оптимизация существующей структуры органов управления ОВС НАТО; повышение уровня боевой готовности и укомплектованности национальных и коалиционных войск (сил); наращивание их экспедиционных возможностей; закрепление ведущих позиций стран блока в сфере высоких технологий и информационного обеспечения.

Модель "Процесса военного планирования НАТО"

Вторая фаза военного строительства альянса, получившая название "Процесс военного планирования НАТО" (NATO Defence Planning Process), включает совокупность последовательных и скоординированных рабочих процедур согласования национальных оборонных программ с коалиционными целями обеспечения безопасности в интересах удовлетворения военных потребностей блока. Основным содержанием данного процесса является определение количественных и качественных параметров военного потенциала, необходимого для проведения всех возможных операций кризисного реагирования, а также обеспечение своевременного и полного выделения странами-участницами ресурсов для формирования соответствующих военных возможностей альянса.

При определении размеров и характера национальных вкладов в коллективную оборону страны НАТО декларируют сохранение полного суверенитета и независимость своих действий. Тем не менее сложившаяся система обеспечения безопасности альянса требует учета его членами общих интересов Североатлантического союза при принятии индивидуальных решений. Поэтому они следуют утвержденным процедурам военного планирования, обеспечивающим единую методику определения облика сил, необходимых для обеспечения военно-политического курса Североатлантического союза, и уточнения задач планирования строительства ОВС.

Процесс военного планирования НАТО (ПВПН) составляет основу строительства вооруженных сил Североатлантического союза и рассматривается руководством организации в качестве одного из наиболее действенных механизмов реализации всеобъемлющего подхода к урегулированию кризисов. Кроме того, сложившаяся система рабочих методов и механизмов ПВПН способствует эффективному использованию оборонных ресурсов для обеспечения коллективной безопасности и позволяет сократить дублирование усилий в сфере формирования совместного военного потенциала.

Общее руководство процессом военного планирования осуществляет Военный комитет НАТО, который участвует в решении всех проблем военного строительства и обладает правом выдавать независимые рекомендации по вопросам безопасности высшим военно-политическим органам блока. Особое значение имеет организаторская и консультативная деятельность этого комитета, направленная на обеспечение четкости и согласованности коллективных и национальных усилий по разработке и осуществлению военных проектов.

Непосредственная ответственность за руководство военным планированием Североатлантического союза возложена на исполнительную рабочую группу (расширенную), которая координирует работу всех органов НАТО, занимающихся вопросами военного строительства альянса. При выполнении своих функций данная структура опирается на рекомендации Совета НАТО, Комитета военного планирования и Группы ядерного планирования.

Сфера деятельности исполнительной рабочей группы включает семь основных областей военного планирования: создание комплекта сил и средств для формирования группировок вооруженных сил: планирование применения ядерных сил в рамках коллективной обороны; развитие ВВТ; совершенствование системы управления и связи; организация задействования гражданских антикризисных сил в ходе операций НАТО; повышение эффективности тылового обеспечения войск (сил); управление оборонными ресурсами. Кроме того, отдельными направлениями деятельности исполнительной рабочей группы являются: развитие сил и средств ПВО; совершенствование системы управления воздушным движением; повышение возможностей разведывательных структур; организация медицинского обеспечения; содействие военным НИОКР; внедрение коалиционных стандартов.

Председателем исполнительной рабочей группы является заместитель генерального секретаря НАТО. В состав расширенной группы входят вое иные представители стран-участниц и сотрудники стратегических командований альянса. Обеспечение текущей деятельности группы осуществляет отдел военного планирования НАТО управления военной политики и планирования Международного секретариата блока. Этот отдел не имеет постоянной структуры, однако способен в случае необходимости обеспечить решение задач военного планирования за счет привлечения военных и гражданских специалистов из состава других рабочих органов Североатлантического союза.

Процесс военного планирования включает пять основных этапов: разработка "Политической директивы НАТО"; определение военных потребностей альянса; пропорциональное распределение заданий между странами-участницами; контроль и помощь в реализации задач военного строительства; подготовка итоговых докладов. Данные этапы по своей природе имеют строгую последовательность и фиксированную продолжительность, хотя содержание отдельных этапов и порядок их выполнения могут меняться, а функция контроля и оказания помощи в реализации задач военного строительства является непрерывной. В случае необходимости любой из элементов ПВПН может быть пропущен или реализован вне цикла.

В начале ПВПН на этапе разработки "Политической директивы НАТО" определяются общие подходы к формированию силовых инструментов обеспечения коллективной безопасности и урегулирования конфликтных ситуаций. При этом исследуются условия, влияющие на формирование количественных и качественных параметров военных возможностей альянса, а также обосновываются приоритетные направления совершенствования его антикризисного потенциала.

Целью данного этапа является принятие единого универсального руководящего документа по вопросам военного планирования, в котором излагаются ключевые цели и задачи, решаемые Североатлантическим союзом в ходе повседневной деятельности. Это обеспечит реализацию требований концептуальных документов более высокого уровня, принятых в ходе первой фазы военного строительства, за счет детализации их положений и разработки процессуальных механизмов согласования национальных оборонных программ с коалиционными планами развития военного потенциала. Такой подход исключает необходимость подготовки вспомогательных политических руководящих документов по отдельным вопросам военного строительства.

"Политическая директива НАТО", обновляемая каждые четыре года, отражает политические, военные, экономические, юридические, социальные и технические факторы, влияющие на формирование требуемых военных возможностей блока. Важной составной частью документа является так называемый "Уровень амбиций НАТО", определяющий количество, масштабы и характер операций, которые альянс должен быть способен одновременно проводить для нейтрализации существующих и зарождающихся угроз. При этом директива содержит общие количественные и качественные параметры военного потенциала Североатлантического союза, необходимого для проведения всех видов операций по обеспечению коллективной обороны и урегулированию кризисных ситуаций. Кроме того, указываются приоритетные направления совершенствования военных сил и средств, а также сроки реализации планируемых мероприятий в рамках соответствующих областей военного строительства.

Подготовку проекта "Политической директивы НАТО" организует исполнительная рабочая группа во взаимодействии с отделом военного планирования. Исходные данные для всесторонней проработки основных положений документа в плановом порядке представляются другими органами альянса, ответственными за различные области военного планирования. После согласования проекта со всеми государствами - членами организации и внесения необходимых изменений и дополнений итоговый вариант документа направляется для одобрения министрами обороны и утверждения главами государств и правительств. Директивные требования во всех областях ПВПН выполняются на основе комплекта руководящих документов, разработанных Военным комитетом совместно со стратегическими командованиями НАТО.

Согласно указаниям Военного комитета второй этап ПВПН предусматривает детальный анализ потребностей Североатлантического союза в силах и средствах для достижения поставленных целей, а также выявление дефицитных ресурсов, необходимых для развития военного потенциала блока и стран-участниц.

С целью определения количественных и качественных характеристик ОВС альянса, способных выполнять требования "Уровня амбиций НАТО", стратегические командования разрабатывают и рассылают государствам - членам организации документ под названием "Минимальные потребности в военном потенциале". В нем содержится полный перечень необходимых военных сил и средств, которые должны быть выделены из национальных ресурсов в распоряжение коалиционного командования. При этом особо подчеркиваются требования к выделяемым силам и средствам, обеспечивающим их полную укомплектованность, оперативную совместимость, обученность, оснащенность и обеспеченность необходимыми запасами.

Одновременно военное планирование предусматривает использование возможностей некоторых гражданских сил и средств, которые не входят в состав воинских формирований. Задействование гражданского антикризисного потенциала служит дополнением к военным усилиям НАТО на заключительных этапах операций в целях решения задач стабилизации обстановки и восстановления пострадавших территорий. Эти невоенные ресурсы могут быть предоставлены государствами - членами альянса и партнерами сверх запланированных для выделения национальных военных сил и средств и материальных запасов. Кроме того, возможно заключение контрактов с гражданскими фирмами для компенсации временного дефицита военных возможностей (например, в области стратегических перевозок).

Для проведения анализа потребностей военного потенциала альянса в процессе военного планирования используются действующие в НАТО информационно-аналитические методики и соответствующие экспертные оценки, выводы предыдущих документов ПВПН, а также информация, поступившая от разведывательных органов блока и руководства национальных вооруженных сил. Кроме того, в ходе данной работы учитываются положения концептуальных документов и результаты научных исследований, а также уроки проведенных операций и учений.

В последующем стратегические командования сопоставляют оценки и выводы, содержащиеся в документе "Минимальные потребности в военном потенциале", с имеющимися и необходимыми национальными и коалиционными военными возможностями для проведения всех вероятных операций и определяют дефицитные ресурсы, препятствующие реализации "Уровня амбиций НАТО". На основе данного перечня формируется более подробный список сил и средств, который учитывается стратегическими командованиями при разработке предложений по восполнению дефицитных ресурсов альянса.

В процессе сопоставления выявляются также избыточные военные ресурсы, которые могут быть задействованы странами блока для выполнения своих обязательств перед союзниками в области обороны. В частности, указанные ресурсы могут использоваться для компенсации военных расходов теми странами, которые испытывают затруднения при финансировании своих вкладов в формирование коалиционного военного потенциала.

В интересах обеспечения прозрачности результатов работы над документом "Минимальные потребности в военном потенциале" выводы по приоритетным областям дефицитных сил и средств, а также предложения стратегических командований по совершенствованию военных возможностей НАТО и повышению эффективности проведения операций представляются руководством отдела военного планирования на рассмотрение в исполнительную рабочую группу для совместной доработки подготовленного проекта.

Страны-участницы проявляют повышенный интерес к проблемам военного строительства и комментариям, разъясняющим новые положения в данной сфере. В целях информирования союзных государств о содержании соответствующих проектов на всех этапах их подготовки стратегические командования проводят для них и партнеров брифинги по вопросам совершенствования методики военного планирования.

На третьем этапе ПВПН согласовываются параметры участия союзников в решении задач коалиционного военного строительства на основе пропорционального распределения оборонных расходов. Эти цели могут быть достигнуты путем реализации национальных военных программ или участия в международных проектах. Кроме того, некоторые задачи могут быть решены за счет совместного финансирования (из общего бюджета НАТО).

Целью данного наиболее трудоемкого этапа планирования является доведение до стран-участниц перечня "Минимальных потребностей в военном потенциале" в форме целевых пакетов необходимых сил и средств и недостающих ресурсов для формирования военных возможностей альянса, соблюдая при этом принцип справедливого распределения затрат. Выполнение функции включает также определение задач, которые должны решаться за счет использования коалиционного бюджета.

Третий этап рассчитан на четырехлетний период реализации, хотя не исключена возможность внеплановой корректировки военных потребностей Североатлантического союза и отдельных членов организации. Одновременно возможен полный пересмотр согласованного перечня "Минимальных потребностей в военном потенциале" в качестве оперативного реагирования на обострение ситуации в сфере безопасности или изменение требований политической директивы.

Отдел военного планирования НАТО в первую очередь сопоставляет существующие и перспективные военные возможности альянса с положениями "Минимальных потребностей в военном потенциале" и отражает полученные результаты в целевых пакетах необходимых сил и средств, а также готовит предложения по развитию приоритетных направлений военного строительства и обосновывает сроки их реализации. Разработанные целевые пакеты потребностей и задач по их реализации содержат перечень конкретных военных возможностей, которыми должны обладать ОВС НАТО для проведения всех вероятных операций, а также предусматривают создание соответствующих условий для формирования коалиционного военного потенциала в рамках национальных планов или международных проектов.

Предметом рассмотрения ПВПН являются 15 основных типов операций, которые считаются наиболее вероятными в современных условиях: коллективная оборона; антитеррористические; контртеррористические; предупреждение конфликтов; поддержание мира; принуждение к миру; установление мира; стабилизация мира; оказание гуманитарной помощи; ликвидация последствий применения ОМП; оказание помощи при ликвидации последствий стихийных бедствий и катастроф; эвакуационные операции; поиск и спасание; оказание военной помощи/поддержка гражданских властей; обеспечение санкций и эмбарго.

При подготовке итоговых положений документа "Минимальные потребности в военном потенциале" отдел военного планирования совместно с другими планирующими структурами разрабатывает предложения по различным вариантам действий в интересах реализации выводов данного документа (предварительные размышления о возможных решениях по восполнению дефицитных сил и средств с использованием национальных и международных механизмов военного строительства).

В целях согласования данных предложений с заинтересованными государствами проект направляется в исполнительную рабочую группу, которая организует информирование членов альянса и обобщает их предложения по корректировке документа. Основываясь на согласованных позициях стран-участниц по вопросам развития военного потенциала Североатлантического союза, отдел военного планирования преобразует перечень недостающих сил и средств в конкретные задания всем союзникам по выделению соответствующих ресурсов в распоряжение руководства НАТО.

Разработанные предложения о параметрах участия государств - членов альянса в решении задач коалиционного военного строительства базируются на принципе пропорционального распределения расходов. При этом планирующие органы исходят из того, что отдельные страны могут достичь требуемых военных возможностей лишь при содействии более развитых союзников. Следовательно, процесс распределения заданий призван способствовать активизации международного военно-технического сотрудничества и расширению практики реализации многонациональных проектов. Одновременно система распределения заданий между союзниками в условиях их коллективного выполнения должна учитывать сложившиеся национальные подходы к осуществлению данного процесса и экономическую эффективность предлагаемых проектов.

Все разработанные проекты целевых пакетов необходимых сил и средств, учитывающие национальные и многонациональные аспекты военного строительства, направляются союзникам с целью выяснения их возможностей по участию в реализации коалиционных планов. Затем с представителями каждой страны организуются рабочие встречи для обсуждения возникших вопросов по содержанию заданий, которые предлагается включить в национальные планы развития военных возможностей.

Предполагаемая трехсторонняя встреча может быть отменена в случае, если страна согласна участвовать в решении всех предлагаемых ей заданий военного строительства и не требует разъяснений по содержанию целевого пакета требуемых сил и средств. Отдел военного планирования анализирует поступившую информацию о перспективах участия отдельных государств в реализации целевых пакетов и разрабатывает предложения о путях преодоления возникших проблем.
В случае необходимости задействования ресурсов многих стран для решения проблем военного строительства отдел военного планирования может рекомендовать им участие в многонациональных программах развития военных возможностей. Подходы руководства Североатлантического союза к повышению эффективности расходования национальных бюджетных ассигнований нашли свое отражение в инициативе "Разумная оборона" (Smart defence), которая была представлена министрам обороны НАТО генеральным секретарем альянса А. Расмуссеном в 2011 году и утверждена на саммите в Чикаго. Данная концепция предусматривает оптимизацию процесса управления оборонными ресурсами путем углубления межгосударственной военно-промышленной кооперации и концентрации средств на приоритетных направлениях военного строительства.

В ходе дальнейшей работы со странами-участницами по согласованию целевых пакетов необходимых сил и средств управление данным процессом переходит от стратегических командований к отделу военного планирования. При этом дорабатываются проекты индивидуальных целевых пакетов и вносятся предложения о наиболее рациональных вариантах решения проблемных вопросов. В интересах обеспечения прозрачности ПВПН и демонстрации коалиционной солидарности индивидуальные целевые пакеты направляются союзникам с рекомендациями об изменении ранее подготовленных заданий.

Государства - члены альянса рассматривают и анализируют эти целевые пакеты. В случае несогласия с внесенными изменениями в проект национального целевого пакета каждое из них имеет возможность оспорить предлагаемые ему задания. В ходе консультаций с представителями руководства НАТО союзники обсуждают конкретные положения своего пакета и с позиций соблюдения принципа справедливого распределения затрат совместно устраняют возникшие разногласия. Решения во время многосторонних консультаций принимаются простым большинством голосов.

Исходя из предложений исполнительной рабочей группы об основных направлениях развития военного потенциала НАТО и о распределении ответственности за решение детализированных задач военного строительства, отдел военного планирования разрабатывает перечень военных возможностей альянса, которые должны формироваться за счет использования собственных ресурсов организации. Предложения по коллективным задачам направляются на согласование главному комитету по ресурсам, дающему свое заключение по содержанию представленного проекта.

Согласованные целевые пакеты требуемых сил и средств (национальные целевые пакеты и целевые пакеты заданий, которые должны быть осуществлены при использовании общих фондов) вместе с итоговым докладом "О задачах военного строительства" направляются в Совет НАТО, Комитет военного планирования и Группу ядерного планирования с целью подготовки заключительных документов для утверждения министрами обороны.

Итоговый доклад содержит оценку возможных последствий исключения некоторых приоритетных заданий из первоначальных проектов целевых пакетов требуемых сил и средств, необходимых для достижения "Уровня амбиций НАТО". За подготовку этого доклада отвечает исполнительная рабочая группа. Она обобщает материалы по оценке современных угроз и о путях их нейтрализации, разработанные комитетами и рабочими органами Североатлантического альянса, а также национальными структурами военного руководства.

(Окончание следует)

Зарубежное военное обозрение 2012 №11 С.3-12