Опыт социальной адаптации уволенных в запас военнослужащих некоторых стран НАТО (2005)

Подполковник М. Шигов

Среди мер, предпринимаемых руководством стран НАТО по повышению популярности и престижности службы в вооруженных силах, важное место отводится тем, которые касаются социального обеспечения личного состава. Как считают западные специалисты, в настоящее время достаточно хорошие бытовые условия, довольно высокое денежное содержание, в том числе выплата надбавок к окладам, компенсаций за поднаем жилья, единовременных пособий, а также неплохое пенсионное обеспечение в значительной мере способствуют привлечению добровольцев на военную службу и улучшению общего морально-психологического климата в войсках.

Вместе с тем многие военнослужащие западных армий полагают, что система их социально-правовой защиты все еще далека от совершенства. В первую очередь это касается проблем, возникающих при увольнении из рядов ВС, в частности дальнейшего трудоустройства и обеспечения жильем. В настоящее время военное руководство стран НАТО активно ищет пути их решения.

Социально-правовое положение военнослужащих иностранных армий регулируется как обычным общегражданским, так и военным законодательством: различными законами о военной службе, указами по вооруженным силам, воинскими уставами и регулярно обновляемыми инструкциями для видов ВС. Социальные права военнослужащих, юридические гарантии уволенных в запас солдат и офицеров освещаются в армейских СМИ и специальной литературе.

Несмотря на то что в подходах к решению проблем уволенных в запас военнослужащих в странах НАТО имеются некоторые различия и особенности, все они направлены на улучшение социального положения отставников и оздоровление морально-психологического климата в армии.

В вооруженных силах США осуществляется комплекс специально разработанных программ по социально-бытовому обеспечению военнослужащих и членов их семей: жилищному строительству, пенсионному обеспечению, организации и проведению досуга, оказанию помощи семьям и социальной адаптации увольняемых военнослужащих.
Успешное решение проблемы социальной защиты определяется наличием и качеством законодательной базы. Несомненный интерес представляет существующий в Соединенных Штатах механизм разработки и принятия законов и поправок к ним по вопросам социальной защиты военнослужащих.

Проблемам социальной защиты военнослужащих и ветеранов вооруженных сил США, а также членов их семей придают первостепенное значение как конгресс, так и администрация. Предложения по соответствующим проектам новых законов и поправкам к действующим законодательным актам готовятся министерством обороны (МО) и проходят предварительную экспертизу в главном счетном управлении. Экспертную оценку по ним выносит также бюджетная служба конгресса, в частности секция национальной безопасности. Согласно законодательству МО ежегодно до 1 июля должно представлять президенту доклады о мерах по улучшению социальной защиты военнослужащих и результатах, полученных в ходе сравнения уровня денежного довольствия военнослужащих со ставками заработной платы гражданских служащих (государственного и частного секторов), и соответствующие рекомендации по пересмотру основных видов довольствия.

В сенате США вопросами социального обеспечения военнослужащих занимается комитет по вооруженным силам, и в частности входящий в его состав подкомитет по личному составу и персоналу, а также комитет по делам ветеранов.

В палате представителей решение данных проблем возложено на комитет по вооруженным силам, и в первую очередь на подкомитет по делам военнослужащих и компенсациям (выплатам). Важную роль играет также комитет по делам ветеранов, в который входит ряд подкомитетов: по вопросам компенсаций, пенсий и страхования; по вопросам образования, подготовки и занятости; социальных гарантий и защиты здоровья; по жилищным вопросам и мемориальной службе; надзора и расследований. По представлению вышеуказанных комитетов конгресс США ежегодно вносит около 20-25 поправок в законодательство, регулирующее проблемы социального обеспечения военнослужащих.

В структуре органов исполнительной власти вопросами социальной защиты как действующих, так и бывших военнослужащих занимается министерство обороны. С этой целью в его составе созданы управления кадров, статистики и пенсионного обеспечения. Отдельные проблемы решает также министерство здравоохранения и социального обеспечения.

В соответствии с законодательством американские граждане, прослужившие на действительной военной службе не менее срока, определенного для прохождения курса подготовки новобранца (180 и более дней) и уволенные не по причине недостойного поведения, подпадают под категорию "ветеран" и получают право на пользование рядом льгот. Для уволенных по инвалидности минимальные сроки службы не устанавливаются.

Вопросами льгот и привилегий ветеранов ВС США занимается министерство по делам ветеранов (МДВ). До 15 марта 1989 года они находились в ведении управления по делам ветеранов, статус которого повысился до уровня министерства, что свидетельствует о значимости, придаваемой в стране социальному обеспечению бывших военнослужащих.

МДВ занимается проблемами социальной защиты военнослужащих и ветеранов вооруженных сил вне рамок соответствующих специализированных служб МО. Его структура включает секретаря по делам ветеранов, заместителя секретаря, аппараты генерального инспектора и главного юрисконсульта, отделы обращений ветеранов, обращений по контрактам и отдел использования малого и неприбыльного бизнеса. В составе министерства имеются управления по медицинскому обслуживанию ветеранов и исследованиям, льготам и привилегиям ветеранов, аппараты помощников секретаря по вопросам финансов и планирования, информационным ресурсам и управлению, кадрам и административным вопросам, по связям с ветеранами и координации программ, по связям с конгрессом и общественностью. В структуру министерства включена также система национальных кладбищ.

В МДВ работают свыше 245 тыс. человек. Это второй по численности гражданских служащих федеральный исполнительный орган. Штат сотрудников центрального аппарата насчитывает около 4 тыс. человек, а периферийных органов - более 241 тыс.

Указанное министерство ведает делами по установлению льгот, назначению пособий и пенсий, защите прав бывших военнослужащих, участников боевых действий, ветеранов, находящихся на действительной военной службе.

К числу основных льгот, предусмотренных американским законодательством для ветеранов ВС США, относятся: выплата пособий по инвалидности; реализация программы профессиональной реабилитации; оказание помощи в получении образования; психотерапевтическая помощь ветеранам войны; содействие в трудоустройстве; выплата пособий по безработице; осуществляемые на льготных условиях медицинское обслуживание, страхование жизни, предоставление ссуд на строительство жилья, организация похорон и некоторые другие услуги.

Министерство по делам ветеранов учитывает всех лиц, проходивших службу в ВС в военное время или принимавших участие в вооруженных конфликтах, включая ветеранов, проживающих за пределами США. Ветераны, служившие в мирное время, имеют право на некоторые льготы и привилегии, предоставляемые ветеранам войн.
По данным американских СМИ, в настоящее время услугами МДВ пользуются или могут пользоваться около 73 млн человек (1/3 населения страны), из которых 27 млн отнесены к категории ветеранов и 46 млн являются членами их семей. Это ведомство располагает достаточно мощной финансово-экономической базой. Ему принадлежат 19,3 км² земли и более 5 тыс. зданий во всех 50 штатах, федеральном округе Колумбия, на о. Пуэрто-Рико и на Филиппинах. Бюджет министерства в 2000 году составлял 28,6 млрд долларов, при этом более 95% указанной суммы приходилось на прямые выплаты ветеранам.

Проблемами социальной защиты военнослужащих и ветеранов вооруженных сил США наряду с государственными структурами активно занимаются многочисленные общественные организации, ассоциации и фонды, в том числе: ассоциация офицеров в отставке; национальная ассоциация вдов военнослужащих; ассоциация "Парализованные ветераны Америки"; ассоциация "Жены Золотых звезд Америки", объединяющая вдов военнослужащих (ветеранов), погибших при выполнении воинского долга или умерших от ран (профессиональных заболеваний), полученных в период прохождения военной службы; организация "Ветераны зарубежных войн Соединенных Штатов"; ассоциация слепых ветеранов; организация "Американские ветераны-инвалиды"; организация "Американцы - бывшие военнопленные".

Основная задача этих структур - защита прав солдат, сержантов, офицеров и членов их семей. Кроме того, активисты названных организаций и ассоциаций участвуют в мероприятиях, связанных с набором добровольцев на военную службу, работой среди гражданской молодежи и среди тех, кто недавно подписал контракты.
Подобные организации созданы и активно действуют в настоящее время не только в Соединенных Штатах, но и практически во всех странах Западной Европы. Они сохраняют нейтралитет по отношению к политическим партиям, не вмешиваются в служебную деятельность командования. Ассоциации и фонды различных стран имеют еще одну общую черту: они представляют и защищают социальные и профессиональные интересы военнослужащих, резервистов, членов их семей перед парламентами, правительствами, высшим военным руководством.
Характерной особенностью американского механизма социальной защиты военнослужащих является осуществление ее через специально разработанные программы. Типичен в этом плане подход к разрешению проблемы трудоустройства военнослужащих и членов их семей.

В конце 90-х годов Пентагон, министерства видов ВС США, многочисленные военные организации (ассоциации армии, ВВС, ВМС, офицеров, унтер-офицеров, сержантов, рядовых запаса), оказывающие помощь в обеспечении работой лиц, ушедших с военной службы, создали специальную службу по вопросам трудоустройства лиц, покинувших ряды ВС. Ее сотрудники разработали и реализовали специальную программу "сопряжения" военных и гражданских специальностей, что позволяет каждому желающему найти работу или получить информацию о том, в каких отраслях экономики его целесообразно использовать и где требуются специалисты данного профиля. Руководство службы полагает, что этого удалось добиться благодаря тесному взаимодействию с компаниями, корпорациями, государственными и частными бюро по найму рабочей силы. Для ускорения и облегчения трудоустройства выпущены справочники-указатели, содержащие различные сведения: от советов увольняемым в запас и отставку до правил заполнения необходимых анкет. В настоящее время такие справочники имеются почти во всех библиотеках воинских частей США.

Законодательство страны вменяет в обязанность государственным органам проявлять заботу о военнослужащих после их увольнения из вооруженных сил. Так, рядовые и сержанты, не получающие пенсий, имеют право на пособие по безработице, выплачиваемое из фонда, созданного исключительно за счет средств министерства обороны. Бывшие военнослужащие пользуются преимуществом при найме на государственную службу.

В соответствии с законами США ("О приоритетном праве ветеранов" 1944 года, "О помощи ветеранам в вопросах образования и трудоустройства" 1976 г., "О реформе гражданской службы" 1978 г.) приоритет при приеме на работу в правительственные организации отдается участникам боевых действий, тем, кто имеет правительственные награды или получил за время службы инвалидность.

Ветераны-инвалиды пользуются преимущественным правом при найме на работу в правительственные организации, если они отвечают профессиональным требованиям, если потеря трудоспособности составляет 30% и более и если она наступила в результате прохождения ими действительной военной службы.

Программа профессиональной реабилитации осуществляется с целью оказания помощи ветеранам, получившим инвалидность в результате прохождения ими действительной военной службы, в вопросах восстановления их самостоятельности, социальной и профессиональной пригодности. Эта программа охватывает бывших военнослужащих со степенью потери трудоспособности не менее 20%, инвалидность которых наступила не ранее 16 сентября 1940 года.

Курс реабилитации рассчитан не менее чем на 48 месяцев. Он организуется на базе университетов, колледжей, школ и курсов профессионально-технической подготовки, специализированных реабилитационных учреждений, а при необходимости - и на дому. Программа курса предусматривает: бесплатное обучение по специальности; бесплатные специальные занятия, связанные с восстановлением двигательных, речевых и других функций, обеспечивающих повседневную самостоятельность, и организуемые в зависимости от характера инвалидности (отсутствие конечностей, слепота, глухота и др.); предоставление бесплатных услуг, включая обеспечение питанием, медицинское обслуживание и протезирование, проезд на транспорте, бытовое обслуживание семей ветеранов и т. д.

Курс реабилитации ветеран может пройти в любое удобное для него время в 12-летний период с момента назначения ему министерством по делам ветеранов пенсии по инвалидности.

Пособия по безработице могут получать лица, у которых истек срок действительной военной службы, а также уволенные по другим уважительным причинам (по сокращению, по медицинским соображениям ит. д.). При этом они должны быть зарегистрированы на бирже труда. Размер пособия и период, в течение которого оно выплачивается, устанавливаются с учетом основного оклада и надбавок на момент увольнения и конкретно определяются законодательством штата, где проживает бывший военнослужащий. В большинстве штатов пособие по безработице выплачивается в течение 26 недель по 468 долларов, в отдельных случаях этот срок может быть продлен.

Ветераны, которые на 30% нетрудоспособны, получают работу без прохождения конкурса, если они отвечают предъявляемым требованиям. Многие предприниматели, как показывает практика, высоко ценят опыт, приобретенный военнослужащими за время службы, и охотно берут их на работу.

Дополнительные меры защиты, предпринятые конгрессом США в отношении военнослужащих, подлежащих демобилизации в связи с сокращением вооруженных сил, предусматривают, в частности:
- выплату специального денежного пособия по увольнению в запас, размер которого в зависимости от звания и выслуги составляет от 30 тыс. до 100 тыс. долларов;
- оплату переезда уволенного и членов его семьи в любой город страны;
- бесплатное медицинское обслуживание уволенных и членов их семей на срок до 120 дней;
- бесплатное лечение в течение одного года заболеваний, приобретенных во время службы;
- выплату в течение 26-недель пособия по безработице;
- разрешение уволенным и их семьям бесплатно проживать в государственных жилых домах в течение шести месяцев;
- сохранение за ними права покупать товары в военных магазинах.

В 1992 финансовом году в связи с сокращением вооруженных сил были приняты две новые программы, обеспечивающие безболезненность такого сокращения: "Поощрительные выплаты при добровольном увольнении" и "Специальное вознаграждение при увольнении". Они распространялись на военнослужащих отдельных, недефицитньгх специальностей, имеющих выслугу от 6 до 20 лет и добровольно уволившихся из ВС. Каждый военнослужащий был вправе самостоятельно решать, в какой программе он будет участвовать.

Первой программой предусмотрены ежегодные выплаты в размере 2,5% годовой суммы основного оклада, умноженного на количество прослуженных лет. Платежи осуществляются в течение срока, равного удвоенному количеству прослуженных лет. В случае смерти получателя выплаты производятся его вдове. Вторая программа предполагает единовременную выплату денежной суммы, составляющей 15% основного годового оклада, которая умножена на количество прослуженных лет.

Показательно, что согласно специальному решению конгресса США каждый досрочно увольняемый должен указать в письменной форме, в какой степени он и члены его семьи удовлетворены мерами, предусмотренными правительственной помощью. Претензии становятся предметом специального разбирательства представителей конгресса в аппарате министерства обороны. Эти представители несут персональную ответственность за реализацию в полном объеме программ правительственной помощи увольняемым в связи с сокращением вооруженных сил.

Значительная часть средств, выделяемых правительством Великобритании МО на социальные нужды армии, расходуется на решение проблем увольняемых или уволенных в запас военнослужащих.

Не остается безучастным к судьбе бывших военнослужащих и само государство, которое принимает меры по совершенствованию механизма их социальной адаптации. Реинтеграция бывших военнослужащих в гражданское общество рассматривается не как разовый акт, связанный с сокращением ВС, а как комплекс мероприятий по пенсионному обеспечению, переподготовке и профессиональной переориентации военнослужащих и членов их семей, как долговременная политика, регулирующая постоянный процесс обмена между военной и гражданской сферами общества.

Британская практика в решении проблем адаптации увольняемых военнослужащих имеет следующие особенности:
- все мероприятия проводятся за счет государства, а не за счет работодателей или военнослужащих;
- министерство обороны помогает военнослужащим в этих вопросах за 2-2,5 года до увольнения и в течение года после него;
- право на переподготовку возникает у военнослужащих после пяти лет службы, при этом для рядовых подготовка за 2-2,5 года до увольнения является обязательной, а для офицеров - добровольной;
- военнослужащие имеют право на получение гранта на 534 фунта стерлингов (сумма оставалась неизменной в течение последних лет) для оплаты курсов пере-
подготовки вне системы министерства обороны;
- ежегодно увольняются 25 тыс. военнослужащих, при этом частичная поддержка оказывается всем, полная - 50% уволенных;
- МО, кроме того, возмещает расходы по проезду и проживанию военнослужащих в ходе переподготовки;
Длительность переподготовки зависит от выслуги лет: четыре недели - после пяти лет службы; пять - после восьми лет; шесть - после 12 лет; семь недель - после 16 лет службы.

Согласно данным статистики, в результате оказания содействия в трудоустройстве 50% уволенных военнослужащих находят работу сразу; 75% (с учетом предыдущих 50%) - через три месяца после увольнения; 7% направляются на обучение, уходят в отставку и т. п.; 18% - не находят работу (через год таких остается 7%).

Поддержка военнослужащих осуществляется на трех уровнях:
- Общие консультации в части офицерами, отвечающими за трудоустройство уволенных военнослужащих.
- Поддержка, которую оказывает командование рода войск через офицеров консультантов (в ВМС - восемь человек, в ВВС - 11, в СВ - 22).
- Через структуру, в которой наряду с министерством обороны участвует частная компания. Эта структура создана с участием МО, управления по трудоустройству демобилизованных военнослужащих, консалтинговой компании "Коутс консалтинг групп" и бюро профессиональной реабилитации.

Кроме них, в процесс социальной адаптации увольняемых военнослужащих вовлечены центр адаптации в г. Алдершот, десять региональных центров профориентации, сеть бюро по трудоустройству (бюро по трудоустройству при МО, две благотворительные организации по трудоустройству и т. д.).

Учитывая, что в результате предстоящего сокращения вооруженных сил численность военнослужащих, нуждающихся в переподготовке, возрастет, министерство обороны планирует увеличить количество офицеров, ведающих вопросами переподготовки личного состава, а также расширить сеть соответствующих курсов.

Специальная литература и военные СМИ регулярно размещают материалы, касающиеся проблем отставников и сокращения армии. Для увольняемых военнослужащих министерство обороны Великобритании публикует еженедельный список вакансий и новых курсов; издает ежегодный справочник по темам курсов переподготовки; ежеквартальный справочник для увольняемых военнослужащих по трудоустройству и региональным возможностям; выпускает ежеквартальный лист новостей (новости, письма, дискуссии); справочники для офицеров и солдат "Заполнить пробел" и "Шаг в сторону", а также план предполагаемого увольнения.

Одна из отличительных черт политики в области переподготовки военнослужащих ВС Франции заключается в том, что процесс "комплектование - обучение - переподготовка" рассматривается как единое целое, предполагающее возможность для них не только успешно осуществлять свою службу в армии, но и добиться успеха при возвращении в гражданское общество в рамках своей второй карьеры.

С 22 февраля 1996 года, то есть с момента объявления президентом Франции решения о переводе в течение шести лет армии на профессиональную основу, переподготовка личного состава является составной частью политики управления кадрами.

В частности, это означает необходимость предусмотреть профессиональную карьеру, позволяющую военнослужащему в определенный момент времени нести службу в рамках специальности, которая может затем быть использована на гражданской службе.

Существует также процедура признания дипломов, когда административная комиссия при министерстве труда подтверждает соответствие военных дипломов конкретному уровню по шкале государственных дипломов, выдаваемых системой образования.

Другой особенностью политики в этой области, которую проводит французское руководство, является значительная дифференциация работы по социальной помощи военнослужащим для каждого вида войск (ВМС, ВВС, сухопутные войска). Например, в ВМС создана структура под названием "Мобильность во флоте", объединяющая пять управлений переподготовки. В каждом из них координацию осуществляет офицер-консультант по данному региону. Персонал этих управлений изыскивает возможности трудоустройства в непосредственном контакте с предприятиями (более 4 тыс. компаний прибегают к услугам структуры "Мобильность во флоте").

Во Франции создана и хорошо отработана законодательная база для переподготовки. Она включает в себя:
- Общее положение о военнослужащих (закон от 13 июля 1972 года) с изменениями, внесенными законом о мерах помощи военнослужащим в рамках перехода к
профессиональной армии от 19 декабря 1996 года. В соответствии с этим законом кадровый военнослужащий или военнослужащий по контракту может воспользоваться 12-месячным отпуском для переподготовки. При этом в течение первых шести месяцев сохраняется 100-процентный уровень заработной платы, а последующих шести месяцев - зарплата, но без премиальных. Есть право работать (стажироваться) на предприятии и получать там заработную плату, но это может повлечь за собой уменьшение военной зарплаты.
- Три декрета, принятые в мае 1997 года и определяющие условия предоставления отпусков для переподготовки.
- Совместная инструкция от 22 апреля 1998 года генерального секретариата административной канцелярии МО и главных штабов родов войск, определяющая принципы новой политики переподготовки военнослужащих, проходивших службу в течение минимум четырех лет.

При министерстве обороны функционирует совет по переподготовке личного состава, занимающийся изучением всей совокупности проблем, вынесением заключений и рекомендаций по проектам, представляемым МО.

Ответственность за переподготовку личного состава возложена на созданный в 1982 году департамент профессиональной мобильности - ММР (Mission pour la Mobilite Professionnelle), который под руководством управления военного и гражданского персонала разрабатывает и определяет политику переподготовки личного состава.

В ММР работает 30 человек. Они координируют работу созданных в 1988 году восьми межармейских центров переподготовки по всей территории Франции. ММР выделяет им средства на профессиональное обучение персонала центров, документацию и услуги внешних агентств, обеспечивающих ориентацию и сопровождение. Персонал центров (шесть-семь человек) поддерживает тесные отношения с предприятиями в своих регионах, устанавливает отношения и осуществляет обмен информацией с министерствами труда, народного образования, финансов и промышленности.

Ассоциация по социальной адаптации офицеров и младшего командного состава (ARCO) организует коллективные курсы по ориентации и утверждению проектов. Ее сотрудники проводят индивидуальные собеседования с военнослужащими и призваны помогать им в течение трех лет после их увольнения в запас.

Техническое задание определяется совместно с ММР, который является вышестоящей организацией. ARCO ежегодно подписывает соглашение с агентством по трудоустройству высшего управленческого персонала и участвует в обучении офицеров-консультантов. (Таких офицеров в воинских частях около 600 человек. Кроме профориентирования и переподготовки они занимаются еще и другими вопросами, в частности проводят собеседования по проблемам карьеры и прочее.)

Бюджет ARCO на 98% финансируется министерством обороны (в 2002 году он составлял 3 млн евро).

Процесс переподготовки личного состава должен начинаться за 2-1,5 года до увольнения военнослужащего.

Социальная защита военнослужащих ФРГ осуществляется по трем основным направлениям: забота об их материальном обеспечении; гуманизация армейской жизни, повседневной деятельности военнослужащих; забота о судьбе военнослужащих после увольнения из рядов вооруженных сил.

При призыве новобранца на действительную военную службу за ним согласно законодательству бронируется его прежнее рабочее место. Солдаты срочной службы по окончании курса начальной подготовки (три месяца) имеют право на обучение в школах бундесвера (по видам ВС), а также на заочное - во внеслужебное время в гражданских вузах. Военнослужащие по контракту могут приобрести в учебных заведениях бундесвера любую выбранную военную специальность или закончить гражданский ВУЗ. Уволенным из рядов ВС и не работавшим до призыва бундесвер оказывается помощь в поиске работы в зависимости от их навыков и наличия гражданской специальности.

Предусмотрена существенная материальная помощь лицам, уволенным из армии. По окончании контракта военнослужащие, подписавшие его, получают необлагаемое налогом единовременное денежное вознаграждение, величина которого зависит от срока службы. Помимо этого на протяжении 6-36 месяцев им выплачивается облагаемое налогами пособие в размере 75% последнего оклада военнослужащего. Офицеры, закончившие во время службы гражданский вуз (их обучение оплачивается бундесвером), получают данное пособие в течение не более двух лет по окончании контракта.

Большое внимание командование бундесвера уделяет военнослужащим, увольняемым по сокращению штатов. Так, в ходе предстоящего сокращения численности ВС ФРГ около 5 тыс. кадровых военных должны быть уволены до достижения ими пенсионного возраста. По планам министерства обороны ФРГ, тем из них, кто достиг 48-50-летнего возраста и изъявил желание досрочно уволиться из ВС, будет предоставлена возможность получения пенсии в полном объеме. Помимо этого, им должны выплатить единовременное денежное пособие, размер которого не превышает 12 тыс. евро. Данный порядок досрочного увольнения из бундесвера будет действовать в 2005-2010 годах.

Таким образом, решение социальных проблем военнослужащих стран НАТО находится под постоянным контролем их военно-политического руководства. В условиях реорганизаций и сокращения вооруженных сил вопросы социальной защиты военнослужащих и членов их семей приобретают особую актуальность. Создание меньших по количеству, но лучших по качеству вооруженных сил сопровождается рядом мер социального характера, направленных на удовлетворение насущных потребностей военнослужащих, укрепление их уверенности в завтрашнем дне, усиление заинтересованности в службе, повышение ее престижности и привлечение в армейские ряды наиболее подготовленных лиц из числа гражданской молодежи.

Зарубежное военное обозрение 2005 №3, С. 12-18