Основные международные соглашения по контролю над обычными вооружениями (2018)
Полковник В. Сизов
Вопросы контроля над обычными вооружениями остаются одной из острейших тем в международных отношениях. Особое место в этой сфере занимает переговорный процесс в рамках Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), который оказывает серьезное влияние на расширение мер доверия и реформирование системы коллективной безопасности на континенте.
Современная военно-политическая ситуация в Евроатлантическом регионе свидетельствует о несовершенстве данной системы, которая базируется на таких договоренностях, как Венский документ о мерах укрепления доверия и безопасности, Договоры об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ) и по открытому небу, а также других международных соглашениях.
Венский документ о мерах укрепления доверия и безопасности в редакции 2011 года (ВД-2011) подготовлен на основе Документа Стокгольмской конференции по мерам укрепления доверия и безопасности и разоружению в Европе 1986 года и предшествующих версиях Венского документа (от 1990, 1992, 1994 и 1999 годов). Принят государствами – участниками ОБСЕ в Вене 30 ноября 2011 года и вступил в силу 1 декабря.
Он представляет собой комплекс политических и военных критериев, которые обеспечивают большую открытость и предсказуемость военной деятельности государств – участников ОБСЕ, ведут к укреплению доверия между ними и уменьшают вероятность возникновения вооруженных конфликтов в зоне действия мер доверия и безопасности (МДБ), которая распространяется на все участвующие государства.
Государства-участники: Австрия, Азербайджан, Албания, Андорра, Армения, Белоруссия, Бельгия, Болгария, Босния и Герцеговина, Ватикан, Великобритания, Венгрия, Германия, Греция, Грузия, Дания, Ирландия, Исландия, Испания, Италия, Казахстан, Канада, Кипр, Киргизия, Латвия, Литва, Лихтенштейн, Люксембург, Македония, Мальта, Молдавия, Монако, Монголия, Нидерланды, Норвегия, Польша, Португалия, Российская Федерация, Румыния, Сан-Марино, Сербия, Словакия, Словения, США, Таджикистан, Туркмения, Турция, Узбекистан, Украина, Финляндия, Франция, Хорватия, Черногория, Чехия, Швейцария, Швеция и Эстония.
ВД-2011 является бессрочным. Однако предусмотрено его обновление раз в пять лет или чаще, в зависимости от решения Форума по сотрудничеству в области безопасности ОБСЕ.
Документ содержит ряд положений, которые выполняются участниками на основе политических обязательств, а также определяет их права по контролю за соблюдением этих положений.
Он включает в себя следующие обязательства:
– ежегодный обмен военной информацией;
– меры по уменьшению опасности;
– осуществление контактов;
– предварительное уведомление об определенных видах военной деятельности и наблюдение за их реализацией;
– обмен ежегодными планами уведомляемой военной деятельности и ограничительные положения по ее проведению;
– соблюдение согласованных мер укрепления доверия и безопасности и их проверка;
– проведение ежегодного совещания по оценке выполнения согласованных мер укрепления доверия и безопасности.
Для контроля выполнения положений ВД-2011 предусматривается проведение инспекций на территории любого другого государства-участника в зоне действия МДБ, а также посещение регулярных формирований и частей национальных вооруженных сил с целью оценки информации, переданной в ходе ежегодного обмена.
Предварительному уведомлению об определенных видах военной деятельности подлежит участие войск (сил) государств-участников в мероприятиях по проведению учения, если ее параметры равны или превышают по крайней мере один из следующих показателей: 9 000 человек, 250 боевых танков, 500 боевых бронированных машин (ББМ), 250 самоходных и буксируемых артиллерийских орудий, минометов и реактивных систем залпового огня (РСЗО) калибра 100 мм и более.
Уведомления должны направляться за 42 сут или более до начала соответствующих мероприятий. Данная деятельность, проводимая без предварительного оповещения участвующих войск, должна сопровождаться уведомлением одновременно с ее началом.
В соответствии с Венским документом 2011 года ежегодно до 15 ноября требуется также представлять планы оповещения, которые должны содержать сведения о предусмотренных в следующем году мероприятиях, подлежащих уведомлению. При этом применяются следующие ограничения:
– проведение не более одного мероприятия, подлежащего предварительному уведомлению в течение трех лет, в котором участвуют более 40 000 человек или 900 боевых танков либо 2 000 ББМ или 900 самоходных и буксируемых артиллерийских орудий, минометов и РСЗО калибра 100 мм и выше;
– проведение не более шести мероприятий в год с участием более 13 000 человек или 300 боевых танков либо 500 ББМ или 300 самоходных и буксируемых артиллерийских орудий, минометов и РСЗО калибра 100 мм и выше, из которых не более трех – с участием 25 000 человек или 400 боевых танков либо 800 ББМ или 400 самоходных и буксируемых артиллерийских орудий, минометов и РСЗО калибра 100 мм и выше;
– проведение не более трех мероприятий одновременно с участием в каждом более 13 000 человек или 300 боевых танков либо 500 ББМ или 300 самоходных и буксируемых артиллерийских орудий, минометов и РСЗО калибра 100 мм и выше.
В соответствии с разделом о наблюдении за определенными видами военной деятельности государства-участники должны приглашать наблюдателей на учения, переброски и сосредоточения войск, если ее параметры равны или превышают, по крайней мере, один из следующих показателей: 13 000 человек, 300 боевых танков, 500 ББМ, 250 самоходных и буксируемых артиллерийских орудий, минометов и реактивных систем залпового огня калибра 100 мм и более.
В случае амфибийной или вертолетной высадки, а также парашютного десанта эта деятельность будет подлежать наблюдению, когда численность участвующих войск составляет или превышает 3 500 человек.
В условиях, когда в Российской Федерации с 2007 года действует мораторий на выполнение ее обязательств по ДОВСЕ, а в НАТО соблюдение условий указанного Договора в отношении РФ приостановлено с конца 2011 года, именно Венский документ 2011 года с учетом его охвата по масштабам и видам военной деятельности остается практически единственным жизнеспособным инструментом по контролю над обычными вооружениями в Европе.
Западные страны полагают, что в существующем виде Венский документ не позволяет сдерживать рост интенсивности оперативной и боевой подготовки ВС РФ. Под этим предлогом специалисты западных стран заявляют о необходимости модернизации документа как для расширения своих возможностей по получению исчерпывающей информации о военной деятельности России, так и для более эффективного сдерживания темпов реорганизации ВС РФ и их перевооружения.
Предлагаемые США и их союзниками изменения Венского документа имеют целью юридически закрепить дополнительные меры, ограничивающие деятельность РФ по усилению своего военного потенциала на Западном стратегическом направлении. При этом какие-либо признаки готовности учитывать российские интересы или пересматривать политику в отношении нашей страны в настоящее время отсутствуют.
В целом проводимая Западом политика стратегического сдерживания России и антироссийская направленность действий НАТО исключают возможность ведения равноправных переговоров по модернизации ВД-2011.
Договор об обычных вооруженных силах в Европе, подписанный в Париже 19 ноября 1990 года, является бессрочным и вступил в силу 9 ноября 1992-го. Данное соглашение было заключено между государствами – членами Организации Варшавского Договора (ОВД) и НАТО. Обе стороны преследовали цель не допустить развертывания в приграничных регионах двух мощных противоборствующих группировок сухопутных армий, сделать прозрачными перемещения войск, их дислокацию и сокращение.
ДОВСЕ был призван установить стабильный и безопасный баланс обычных вооружений в Европе на более низких количественных уровнях. Он требовал ликвидировать потенциал для осуществления внезапного нападения и начала крупномасштабных наступательных действий, а также устранить неравенство в вооружениях противостоящих военных союзов.
По состоянию на 2018 год Договор подписали 30 государств: Армения, Азербайджан, Белоруссия, Бельгия, Болгария, Великобритания, Венгрия, Германия, Греция, Грузия, Дания, Исландия, Испания, Италия, Казахстан, Канада, Люксембург, Молдавия, Нидерланды, Норвегия, Польша, Португалия, Россия, Румыния, Словакия, США, Турция, Украина, Франция и Чехия.
В соответствии с документом сокращение вооружений (тех, по которым СССР превосходил НАТО) должно было проводиться под взаимным контролем с таким расчетом, чтобы к ноябрю 1995 года уровни ограничиваемых договором вооружения и военной техники (ОДВТ) в европейской зоне не превышали в целом для всех участников 40 тыс. боевых танков, 60 тыс. ББМ, 40 тыс. артиллерийских систем (калибра более 100 мм), 13,6 тыс. боевых самолетов и 4 тыс. ударных вертолетов.
Предельные уровни вооружения и военной техники (ВВТ) в указанных регионах устанавливались прежде всего для двух групп государств: в одну входили (в период разработки документа) члены НАТО, в другую – страны ОВД. Для каждой из них определялись максимальные уровни ограничений: танки – 20 тыс., ББМ – 30 тыс., артиллерия – 20 тыс., боевые самолеты – 6,8 тыс., ударные вертолеты – 2 тыс. единиц.
Кроме того, были распределены квоты на вооружение между участниками этих военных блоков и введены ограничения на вооружения, которые каждое государство могло иметь в районе применения.
Особое значение имел вопрос об иностранных войсках на чужих территориях. Специально вооружения, развернутые на чужих территориях, в Договоре не ограничиваются. Главное, чтобы в соответствующей зоне общее количество вооружений, принадлежащих как находящимся там государствам, так и размещенных другими странами на их территории, не превышало установленных потолков.
Для контроля выполнения и соблюдения положений ДОВСЕ была введена система уведомлений и обмена информацией, в которой главным верификационным инструментом являются инспекции на местах.
Реализация ДОВСЕ началась 17 июля 1992 года, а выход на установленные уровни ограничения вооружений завершился 16 ноября 1995-го. Однако коренные изменения военно-стратегического характера, обусловленные распадом сначала ОВД, а затем СССР, проведением глубоких социальноэкономических реформ в восточноевропейских странах и государствах СНГ, вступлением в активную фазу процесса западноевропейской интеграции, привели к формированию новой ситуации в Европе в целом, в силу чего объективно реализовать положения Договора в полном объеме не удалось.
Более того, возникла необходимость в дополнительных консультациях и переговорах с целью пересмотра некоторых его статей.
В связи с тем что проведенные мероприятия окончательно не решили проблем обеспечения баланса военных потенциалов в Европе, началась разработка нового соглашения, которое должно было стать основой будущей модели общей и всеобъемлющей безопасности континента. При этом предусматривалось ввести ряд новых элементов с целью устранения главных недостатков Договора и создания условий для его долгосрочного действия независимо от дальнейшей трансформации системы международных отношений в Европе.
В результате 19 ноября 1999 года на Стамбульском саммите ОБСЕ состоялось подписание Соглашения по адаптации ДОВСЕ. Этот документ предусматривает переход от блоковых ограничений к национальным и территориальным.
Национальные предельные уровни (НПУ) ограничивают количество вооружений и техники, принадлежащих данному государству и размещенных на территории других стран в районе действия Договора.
Территориальные предельные уровни (ТПУ) ограничивают количество вооружений и техники на территории данного государства, регулируя таким образом численность иностранных вооружений.
В адаптированном Договоре фиксируется положение о том, что размещение иностранных сил на территории любого государства-участника должно осуществляться с его явно выраженного согласия за счет заполнения зазора между ТПУ и реальным наличием вооружений принимающего государства.
Кроме того, предусмотрена возможность такого размещения путем временного превышения ТПУ на установленные значения. Все временные развертывания подлежат дополнительному уведомлению и контролю.
В значительной степени были обновлены режимы обмена информацией и контроля. Ежегодно предоставляемые данные об обычных вооруженных силах должны дополняться ежеквартальными уведомлениями о реальном наличии ОДВТ каждого из участников Договора в районе применения, о случаях транзита обычных вооружений через этот район или в его пределах, а также о конкретных событиях, связанных с вводом, выводом или перемещением определенных количеств вооружений в районе применения, принятием ОДВТ на вооружение, их списанием, переподчинением и снятием с вооружения.
Уведомлениям должны также подлежать трансграничные переброски войск при достижении порогов в 30 танков, 30 ББМ и 10 артсистем. Принципиально новыми являются положения о транзитных перебросках войск, которые ограничены по срокам (не более 42 сут при условии пребывания транзитных вооружений на территории одного государства-участника до 21 сут) и охватываются широкой системой мер транспарентности.
Параллельно с подписанием Соглашения по адаптации в Стамбуле был принят Заключительный акт переговоров по адаптации Договора, в котором ряд государств приняли односторонние политические обязательства, получившие обозначение Стамбульских. В частности, ими были установлены пониженные территориальные уровни вооружений Польши, Венгрии, Чехии и Словакии; принято решение не пересматривать в сторону увеличения территориальные уровни этих государств, а также Германии, Италии, Украины и Белоруссии; страны НАТО обязались не размещать на постоянной основе существенные боевые силы, включая авиацию, на территории новых членов блока.
Со своей стороны, Россия также взяла на себя политические обязательства о сдержанности в размещении сил на территории Калининградской и Псковской областей, о выводе излишков ОДВТ из Грузии и всех вооружений из Молдавии. Все эти обязательства носят политический характер и не подлежат ратификации.
По состоянию на 2018 год адаптированный ДОВСЕ ратифицировали лишь четыре государства – Россия, Белоруссия, Казахстан и Украина (последняя ратификационную грамоту депозитарию не передала). Для вступления же Договора в силу требуется его ратификация всеми странами-участницами (28 государств Европы, США и Канада).
Новое соглашение должно было решить многие важные для укрепления европейской безопасности военно-политические задачи. Однако западные страны, подписавшие Соглашение по адаптации в Стамбуле и Заключительный акт переговоров по адаптации Договора, отказались от их ратификации.
Пользуясь тем, что исходный Договор практически не ограничивает военный потенциал НАТО, но ставит в крайне невыгодное положение Россию, они увязали вопрос ратификации его адаптированного варианта исключительно с обязательствами Москвы в той части, которая относится к Заключительному акту стамбульских переговоров и касается двусторонних отношений РФ с Молдавией и Грузией (Стамбульские обязательства). Ссылаясь на них, альянс потребовал от России полного вывода воинских контингентов с территории указанных республик, имея в виду те аспекты, которые вообще не относятся к Договору.
На фоне проблем с обсуждением и ратификацией адаптированного Договора США и их союзники по НАТО осуществили масштабную переброску к российским границам своих войск и военной техники. Такого рода деятельность особенно наглядно проявилась на примере Эстонии, Латвии и Литвы, которые стали членами этой организации, но не подпадают под ограничения ДОВСЕ. Фактически это дает право прибалтийским государствам размещать на своей территории любые ВВТ и военные базы. В соответствии с планами альянса в этих странах началось проведение реконструкции бывших советских военных аэродромов и морских портов; была развернута сеть мощных радиолокационных станций; создан региональный центр воздушного наблюдения и координации, который ведет наблюдение за российской территорией.
В результате "второй волны" расширения сумма максимально разрешенных национальных уровней вооружений стран альянса существенно превысила установленный Договором "групповой" лимит, составив 5 992 боевых танка, 9 882 ББМ, 5 111 единиц артиллерии, 1 497 боевых самолетов и 531 ударный вертолет.
НАТО не скрывало своих планов дальнейшего расширения на Восток.
Особое значение в этой связи приобрели произошедшие в августе 2008 года события на Кавказе, толчок которым дала агрессия Грузии против Южной Осетии. "Кавказский кризис" явился дополнительным неблагоприятным фактором в отношении контроля над обычными вооружениями в Европе и наглядно продемонстрировал неэффективность существующих международных инструментов обеспечения европейской безопасности и необходимость разработки новых договоренностей.
Таким образом, западные страны совершенно осознанно превратили режим европейского контроля над вооружениями в инструмент достижения политических целей, не имеющих ничего общего ни с европейской безопасностью, ни с контролем над вооружениями. Ситуация, сложившаяся вокруг ДОВСЕ, вполне устраивала НАТО. Действующий Договор не препятствует военному планированию альянса, не позволяя российской стороне регламентировать действия блока в процессе его расширения и тем самым обеспечивать региональную стабильность по обычным вооружениям.
В мае 2007 года российской стороной было предпринято несколько попыток обсудить сложившуюся ситуацию на переговорах в рамках Совета Россия – НАТО, однако понимания со стороны партнеров это так и не нашло. Россия предложила разработать совершенно новые принципы евроатлантической безопасности, предполагающие формирование равноправной, безблоковой и коллективной системы поддержания мира в Европе. Однако, в связи с тем что западные государства проигнорировали российские озабоченности и предложения по соответствующему изменению ситуации, РФ в законодательном порядке была вынуждена ввести (12 декабря 2007 года) мораторий на выполнение своих обязательств по данному документу, обозначив необходимые условия его приведения в соответствие с изменившейся ситуацией в мире.
Страны НАТО, не желая нарушать устраивающую их диспропорцию в силах, согласовали свои действия и в индивидуальном порядке также уведомили российскую сторону о приостановке выполнения положений ДОВСЕ в отношении России. Передача информации, прием и проведение инспекций между Российской Федерацией и Североатлантическим союзом прекратились. На период моратория стороны более не считают себя связанными договорными ограничениями на количество и дислокацию своих вооружений.
Договор по открытому небу (ДОН) подписан 24 марта 1992 года и вступил в силу 1 января 2002-го. Бессрочный. Его участниками являются 35 стран: Белоруссия, Бельгия, Болгария, Босния и Герцеговина, Великобритания, Венгрия, Германия, Грузия, Греция, Дания, Исландия, Испания, Италия, Канада, Киргизия (до настоящего времени Договор не ратифицировала), Латвия, Литва, Люксембург, Нидерланды, Норвегия, Польша, Португалия, Россия, Румыния, Словакия, Словения, США, Турция, Украина, Финляндия, Франция, Хорватия, Чехия, Швеция и Эстония.
Решения по заявкам на присоединение к соглашению других государств принимаются на основе консенсуса всех стран-участниц Консультативной комиссией по открытому небу (ККОН), расположенной в Вене (Австрия) и отвечающей за содействие выполнению ДОН. Любое государство-участник имеет право выйти из настоящего договора, предварительно уведомив о своем решении одного из депозитариев и всех других государств-участников, не позднее чем за шесть месяцев до даты своего предполагаемого выхода.
Основная цель договора – обеспечить более высокий уровень транспарентности в военной области за счет предоставления права государствамучастникам на облет территории друг друга с использованием специальных самолетов наблюдения.
Характерной особенностью ДОН является то, что он строится на принципах доверия и сотрудничества, предусматривая возможность выбора гибких форм практической реализации, наиболее удобных как для наблюдаемой, так и для наблюдающей стороны.
Вместе с тем заложенный в договоре принцип "равенства сторон" не реализуется в полной мере в связи с решением стран НАТО не осуществлять полеты над территориями государств альянса. Основными объектами наблюдения ДОН для западных стран остаются Российская Федерация и Белоруссия. При этом их главное внимание в основном сосредоточено на европейской части России.
По состоянию на январь 2018 года собственными самолетами наблюдения, сертифицированными для выполнения задач в рамках ДОН, располагают восемь стран: Болгария – Ан-30Б; Венгрия – Ан-26; Россия – Ту-214ОН, Ту-154М Лк-1 и Ан-30Б; Румыния – Ан-30Б; США – OC-135B; Турция – CN-235; Украина – Ан-30Б и Швеция – "Сааб" 340B.
Группа государств-участников (контейнерная группа) – Бельгия, Греция, Испания, Италия, Канада, Люксембург, Нидерланды, Норвегия, Португалия и Франция – образовали Консорциум и разработали систему "Подвеска", которая должна была попеременно устанавливаться на самолете С-130H каждой страны. Однако данная система эксплуатируется пока только Канадой.
В настоящее время только Российская Федерация имеет на вооружении цифровой комплекс наблюдения, что предоставляет нашей стране определенные преимущества. Так, в 2013 и 2016 годах успешно прошли освидетельствование российские самолеты Ан-30Б и Ту-154М Лк-1 с цифровой аппаратурой. Состоялась сертификация нового самолета наблюдения – Ту-214ОН, также оснащенного современной техникой. В 2019 году ожидается начало его эксплуатации.
Основными проблемами в реализации ДОН, которые обсуждаются в рамках ККОН, являются:
– неправомочные действия Грузии, официально не принимающей на своей территории наблюдательные полеты (НП) с участием представителей России;
– пренебрежение Вашингтоном нормами международного права о пользовании водами открытого моря и воздушного пространства над ним;
– незаконное распространение суверенитета США на акваторию открытого моря севернее 54° с. ш. и до побережья Аляски;
– несоблюдение американской стороной положений Договора в части определения терминов "наблюдательный полет" и "максимальная дальность наблюдательного полета", связанных исключительно с территорией наблюдаемого государства;
– противоречащие ДОН действия США, касающиеся увеличения высот наблюдательных полетов на отдельных отрезках маршрутов;
– официальный отказ Турции принимать НП над значительной частью своей территории (юго-восток, включая приграничную с Сирией зону);
– ограничения минимальной высоты российских миссий открытого неба над районами с недостаточным радиолокационным покрытием в Великобритании и в Норвегии;
– непредоставление информации партнерам по итогам чрезвычайных наблюдательных полетов западных государств (в первую очередь применительно к миссии США над Украиной);
К России предъявляются следующие претензии в отношении выполнения положений Договора по открытому небу:
– ограничение дальности наблюдательных полетов над Калининградской областью до 500 км;
– ограничение высоты НП над московской запретной зоной не ниже 3 600 м;
– требования вносить изменения в планы наблюдательных полетов в связи с пребыванием или передвижением высокопоставленных лиц в зоне проведения НП.
Кроме того, Соединенные Штаты активизируют усилия по созданию для Российской Федерации препятствий в осуществлении наблюдательных полетов над американской территорией. Вашингтон при этом побуждает своих союзников предпринимать аналогичные шаги.
С целью "вернуть Россию к соблюдению Договора" США ввели с 2018 года следующие ограничительные меры в отношении Российской Федерации:
– отказ предоставлять разрешения на отход от американских правил воздушного движения и норм авиационной безопасности (речь идет об ограничении полетов на малых высотах в неконтролируемом воздушном пространстве, а также о запрете на полеты ниже 5 500 м в районе г. Вашингтон);
– изменение специальной процедуры для выполнения наблюдательных полетов над Гавайскими о-вами путем ограничения максимальной дальности НП с авиабазы Хикам до 900 км на том основании, что Гавайи находятся вне 600-км зоны от основной территории страны;
– отказ предоставлять ночевки на аэродромах дозаправки на континентальной части США, в связи с чем российские самолеты будут вынуждены осуществлять более длительные полеты для возвращения в пункты начала и завершения миссий. Запрет касается авиабаз Робинс (штат Джорджия) и Элсуорт (Южная Дакота). Наблюдателям из России разрешено ночевать только на авиабазах начала и завершения полетов: Райт-Паттерсон (штат Огайо), Макконнел (Канзас) и Тревис (Калифорния).
По заявлению американской стороны, данные изменения "соответствуют договору, обеспечивают полный доступ ко всей территории США" и могут быть отменены, "если Россия вернется к соблюдению ДОН". При этом Вашингтон готов предпринять другие шаги, ограничивающие возможности РФ в рамках НП над Соединенными Штатами.
Белый дом также пересмотрел структуру аэродромов открытого неба* "для улучшения условий приема наблюдательных полетов". Целью такого шага декларируется упрощение задачи обеспечения приоритетного характера НП по ДОН и повышение их безопасности.
Большинство заявленных американцами мер формально соответствует договорным положениям. Сомнения вызывает обоснованность применения к самолетам открытого неба общих правил и норм управления воздушным движением, а отмена ночевок на некоторых аэродромах ставит под вопрос доступность ряда островных территорий
* Аэродром открытого неба означает аэродром, выделенный наблюдаемой стороной в качестве пункта, где может начинаться или завершаться наблюдательный полет и для которого устанавливается максимальная дальность полета.
Зарубежное военное обозрение. 2018, №12 С. 3-12