Реализация партнерской политики НАТО в современных условиях (2023)
Полковник Д. Гришин
Партнерские отношения НАТО с другими государствами начали активно развиваться после окончания "холодной войны". Североатлантический союз рассчитывает за счет расширения международных связей закрепить свою ведущую роль в системе глобальной безопасности и повысить коалиционные возможности по проецированию силы в различные регионы мира. Альянс также стремится расширить свое геополитическое влияние, в том числе в системе международных отношений, экономическое и военное присутствие в мире, обеспечить подготовку заинтересованных партнеров к вступлению в НАТО и продвижение "демократических" ценностей и реформ. 
В конце 1990-х – начале 2000-х годов Североатлантический союз создал региональные форматы взаимодействия: Совет евро-атлантического партнерства (СЕАП), "Средиземноморский диалог" (СД), "Стамбульская инициатива по сотрудничеству" (СИС). Выделена отдельная категория стран – "глобальных партнеров".
С 2010 года руководство блока постепенно начало отказываться от "географического" принципа работы в пользу создания "функциональных групп по интересам", что привело к появлению новых партнерских механизмов альянса: "Инициатива оперативной совместимости с партнерами", "Содействие внеблоковым государствам в укреплении потенциала в сфере безопасности и обороны" и ряда других. Кроме того, по решению Совета НАТО могут формироваться "гибкие" форматы консультаций и взаимодействия по формуле "30+n" (государства блока плюс заинтересованные страны).
Приоритетными направлениями взаимодействия НАТО с партнерами является: проведение политических консультаций по проблемам безопасности; совместное участие в операциях и миссиях под руководством альянса; помощь в реформировании сектора безопасности и обороны; подготовка и обучение силовых структур; повышение оперативной совместимости войск (сил); борьба с терроризмом; нераспространение ОМП и средств его доставки; противодействие "асимметричным" угрозам и вызовам (кибератаки, нарушение поставок энергоносителей); чрезвычайное гражданское планирование.
В 2020 году Международный секретариат НАТО принял новую концепцию партнерской политики альянса, получившую название "Один партнер – один план".
Первой страной, подписавшей договоренности, стала Колумбия Предусматривается, что для каждого внеблокового государства будет разработан комплексный план сотрудничества, который объединит все действующие в его отношении инструменты ("Индивидуальную программу партнерства и сотрудничества", "Индивидуальный план действий партнерства", "Ежегодную национальную программу", "Процесс планирования и анализа"). Сокращение взаимодействия не предполагается.
При определении целесообразности развития сотрудничества с отдельными государствами руководство альянса исходит из оценки их вклада в коалиционную деятельность, приверженности проводимому Западом курсу, заинтересованности в евро-атлантической интеграции, а также в проведении внутренних реформ на основе западных стандартов. Кроме того, во внимание принимается наличие у будущих партнеров финансовых возможностей.
Процесс принятия решений по работе с внеблоковыми странами и международными организациями возложен на Комитет НАТО по партнерству и сотрудничеству в области безопасности. Его председателем является помощник генерального секретаря альянса – начальник управления по политическим вопросам и проблемам безопасности Международного секретариата альянса. Заседания проводятся на уровне политических советников национальных делегаций как с участием только стран блока, так и с приглашением одного или нескольких партнерских государств (форматы "30+1" или "30+n").
Планирование партнерской политики и контроль над ее реализацией осуществляет управление по политическим вопросам и проблемам безопасности Международного секретариата НАТО. В его составе функционируют отделы по сотрудничеству с международными организациями, странами Ближнего Востока и Северной Африки, "глобальными", восточными и западными партнерами.
Военными аспектами занимается управление безопасности на основе сотрудничества Международного военного штаба НАТО, которое включает два направления: партнерской политики и программ, а также военного сотрудничества ("южный", "западный" и "восточный" отделы). Штатными подразделениями являются военные миссии связи альянса в Москве (с началом СВО на Украине работа миссии в России остановлена), Киеве и Тбилиси. Практические мероприятия организуются управлением взаимодействия с партнерами штаба стратегического командования операций ОВС НАТО. Численность – до 160 военнослужащих (в том числе около 100 офицеров стран организации, остальные – представители государств-партнеров).
Кроме того, отделы по взаимодействию с партнерскими странами сформированы в составе командований альянса оперативно-стратегического и оперативного уровней.
Официальное представительство партнеров при штаб-квартире НАТО осуществляется посредством дипломатических миссий, аккредитованных при Североатлантическом союзе, а военное – в Военном комитете альянса – через главных военных представителей. Наряду с этим представительские функции выполняют так называемые контактные пункты стран НАТО, развернутые в ряде внеблоковых государств.
Североатлантический союз реализует партнерскую политику также на региональном уровне. Наиболее развитыми форматами сотрудничества НАТО с "третьими" странами являются Совет евро-атлантического партнерства и действующая в его рамках программа "Партнерство ради мира" (ПРМ, введена в действие в 1994 году).
Совет евро-атлантического партнерства образован в 1997 году на базе Совета североатлантического партнерства1. В настоящее время в состав СЕАП входят 50 участников (30 государств НАТО и 20 партнеров – Австрия, Азербайджан, Армения, Белоруссия, Босния и Герцеговина, Грузия, Ирландия, Казахстан, Киргизия, Мальта, Молдавия, Россия2, Сербия, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан, Украина, Финляндия, Швейцария и Швеция).
Деятельность СЕАП строится в соответствии с рабочим планом, который составляется каждые два года. Приоритетные направления – решение проблем европейской безопасности, контроль над вооружениями, борьба с терроризмом, урегулирование кризисов, чрезвычайное гражданское планирование, развитие науки, защита окружающей среды. Заседания этой организации проводятся не реже двух раз в год на уровне министров иностранных дел и министров обороны и, как правило, приурочиваются к сессиям Совета НАТО. Предусмотрена возможность проведения по мере необходимости встреч глав государств и правительств.
Для согласования руководящих документов и программ СЕАП ежемесячно организуются консультации постоянных представителей стран-участниц. Для выработки рекомендаций по проблемам безопасности создана специальная группа экспертов, руководство которой осуществляет первый заместитель генерального секретаря альянса.
Направления военного сотрудничества обсуждаются на заседаниях Военного комитета евро-атлантического партнерства с участием начальников генеральных штабов (обычно два раза в год) или военных представителей (ежемесячно).
В рамках СЕАП также организуются периодические встречи военно-политического руководства стран-участниц, обмены делегациями, совещания рабочих групп, другие массовые мероприятия (конференции, консультации, семинары, встречи деятелей науки). Ключевой составляющей организации является программа "Партнерство ради мира".
Основными целями ПРМ декларируются: содействие со стороны НАТО в реформировании силовых структур и в установлении "демократического контроля" над ними, оказание альянсом помощи в обеспечении национальной безопасности.
Одним из главных механизмов ПРМ является "Процесс планирования и анализа" (ППА), призванный обеспечить способность воинских формирований стран-партнеров взаимодействовать с ОВС НАТО.
Для участников ППА каждые два года на основе предоставляемой ими информации о состоянии национального сектора обороны и безопасности определяются "Цели партнерства" (перечень мер по повышению оперативной совместимости ВС страны-партнера с ОВС НАТО). Впоследствии эксперты блока оценивают результаты их реализации и разрабатывают дополнительные рекомендации.
Кроме того, в рамках "Процесса" партнеры направляют руководству Североатлантического союза подробные сведения о частях (подразделениях), которые могут быть задействованы в совместных мероприятиях (включая операции и учения). Соответствующие данные обобщаются и отражаются в табельных документах, таких как "Обзор ППА" и "Сводный отчет".
Практическая проверка готовности подразделений ВС партнерских стран к взаимодействию с ОВС альянса осуществляется в ходе учений в рамках программы ПРМ.
Важным инструментом ППА является "Концепция оперативных возможностей" (КОВ), предполагающая создание комплекта сил и средств ВС государств-партнеров, сертифицированных по коалиционным стандартам с целью их привлечения к операциям и миссиям блока, а также к формированию СПЗ альянса. В настоящее время в реализации КОВ участвуют 13 государств (Австрия, Азербайджан, Армения, Босния и Герцеговина, Грузия, Иордания, Казахстан, Молдавия, Сербия, Украина, Финляндия, Швеция и Швейцария).
Для координации действий между военными структурами НАТО и ВС стран-партнеров, а также для обеспечения участия последних в планировании военной деятельности блока при штабах ОВС НАТО созданы постоянно действующие штабные группы ПРМ (по терминологии альянса – штабные элементы ПРМ), в которых до 30% должностей выделено для представителей государств-партнеров. Действенным инструментом повышения оперативной совместимости воинских формирований государств-партнеров с подразделениями ОВС НАТО является "Программа совершенствования военного образования", которая предполагает содействие в реформировании системы подготовки кадров для ВС по коалиционным стандартам. Участники – Азербайджан, Армения, Афганистан, Грузия, Ирак, Казахстан, Мавритания, Молдавия, Монголия, Сербия, Узбекистан и Украина.
Практическое взаимодействие стран – участниц ПРМ с НАТО осуществляется на основе двухгодичных "Индивидуальных программ партнерства и сотрудничества" (ИППС). В то же время некоторые заинтересованные государства реализуют "Индивидуальные планы действий партнерства" (ИПДП), предусматривающие проведение реформ по западному образцу и более высокий уровень сотрудничества по сравнению с ИППС. В настоящее время ИПДП выполняют Азербайджан (с 2005 года), Армения (с 2005-го), Босния и Герцеговина (с 2008-го), Казахстан (с 2006-го), Молдавия (с 2006-го) и Сербия (с 2015-го).
Особое место в системе отношений Североатлантического союза с другими странами занимают целевые (трастовые3) фонды блока. Они формируются для содействия партнерам в уничтожении запасов противопехотных мин и стрелкового оружия, взрывчатых веществ, компонентов ракетного топлива. Одной из задач данных финансовых инструментов может являться устранение социально-экономических последствий военных реформ, в частности профессиональная переподготовка военнослужащих и конверсия военных объектов.
Финансирование программ обеспечивается членами НАТО и государствами-партнерами на добровольной основе. Взносы могут также выделяться в виде оборудования и услуг. Исполнителем по большинству проектов выступает Агентство НАТО по тыловому обеспечению и закупкам.
С 2012 года инструменты и механизмы ПРМ (ППА, ИПДП) открыты для всех партнерских государств вне зависимости от форматов взаимодействия, но при условии принятия ими письменных обязательств о приверженности принципам "Рамочного документа" ПРМ.
В качестве основного инструмента сотрудничества со Средиземноморскими государствами руководство НАТО использует инициативу "Средиземноморский диалог"4, в рамках которой реализуются совместные мероприятия в политической и военной области с Алжиром, Египтом, Израилем, Иорданией, Мавританией, Марокко и Тунисом. Работа со странами ведется на основе "Индивидуальных программ партнерства и сотрудничества", а также соглашений о защите информации и об обмене разведывательными данными (заключены с Египтом, Израилем, Иорданией и Марокко).
В настоящее время деятельность в рамках "Средиземноморского диалога" (СД) осуществляется в основном в двустороннем формате. Вместе с тем периодически проводятся мероприятия с участием всех государств СД ("НАТО+7").
Для обмена мнениями по политическим вопросам организуются регулярные встречи на уровне экспертов, послов (постоянных представителей) и министров, а также в рамках визитов на высоком уровне. Повестку дня таких консультаций составляют проблемы региональной безопасности и вопросы развития сотрудничества.
В военной сфере особое внимание уделяется оказанию помощи странам – участницам СД в реформировании национальных ВС в целях повышения их оперативной совместимости с ОВС НАТО. Для решения этой задачи налажена подготовка национальных военных кадров в учебных заведениях стран Запада (Военный колледж НАТО в Риме, школа в Обераммергау, центры подготовки ПРМ) и силами выездных групп инструкторов, расширяется практика совместного проведения мероприятий оперативной и боевой подготовки, развивается военно-техническое сотрудничество.
Повышенное внимание уделяется обмену разведывательной информацией, подключению силовых ведомств стран региона к контртеррористическим мероприятиям НАТО, задействованию в интересах блока национальных объектов инфраструктуры.
В то же время развитию отношений Запада со странами Средиземноморья препятствуют противоречия между арабскими государствами и Израилем, а также недостаток финансовых ресурсов у стран-партнеров. С учетом этого руководство альянса придает особое значение согласованию проводимых в Средиземноморье мероприятий с деятельностью таких организаций, как ООН, Евросоюз и ОБСЕ, стремясь использовать их возможности для переориентации стран региона на Запад.
Сотрудничество НАТО с государствами Персидского залива (Бахрейн, Катар, Кувейт, ОАЭ) осуществляется в рамках "Стамбульской инициативы по сотрудничеству" (СИС), выдвинутой на Стамбульском саммите НАТО в 2004 году. Одновременно альянс прилагает усилия по сближению с Оманом и Саудовской Аравией.
Приоритетными сферами взаимодействия в рамках СИС являются борьба с терроризмом, предотвращение распространения оружия массового поражения и средств его доставки. При этом блок стремится использовать партнерские отношения с арабскими монархиями для привлечения их к оказанию политической, военной и финансовой поддержки международной антитеррористической коалиции по борьбе с "Исламским государством Ирака и Леванта" (запрещена в РФ). Данные направления закреплены в реализуемых странами СИС "Индивидуальных программах партнерства и сотрудничества" с альянсом.
Расширению взаимодействия со странами "большого Ближнего Востока" способствует заключение между НАТО и государствами – членами СИС соглашений об обмене разведывательной информацией, обучении арабских военнослужащих в военных учебных заведениях блока, о создании регионального центра СИС в Кувейте и международного антитеррористического центра в Бахрейне.
С 2009 года странам Стамбульской инициативы предоставляется возможность участвовать в учениях НАТО по программе ПРМ. Отдельные государства альянса используют авиационные и военно-морские базы Бахрейна, Кувейта и ОАЭ в интересах борьбы с пиратством и для поддержания военного присутствия в Персидском заливе.
В целях повышения уровня взаимодействия с арабскими странами Совет НАТО в мае 2016 года одобрил заявки Бахрейна, Катара и Кувейта на открытие их постоянных представительств при штаб-квартире альянса в Брюсселе.
Активно развиваются отношения Североатлантического союза с "глобальными партнерами" (до 2010 года использовался термин "контактные страны"). К данной категории отнесены государства, расположенные за пределами евро-атлантического пространства и не входящие в существующие партнерские форматы, которые, однако, разделяют взгляды альянса и непосредственно участвуют в проведении операций под его руководством. Официально в перечень входят Австралия, Афганистан, Ирак, Колумбия, Монголия, Новая Зеландия, Пакистан, Республика Корея и Япония.
Совместная работа организуется на основе "Индивидуальных программ партнерства и сотрудничества". "Глобальным партнерам" предоставлен доступ к инструментам и механизмам ПРМ.
Существенные коррективы в подходы к развитию сотрудничества с государствами, не являющимися членами НАТО, были внесены на саммите Североатлантического союза в Великобритании (2014).
В частности, главы государств и правительств стран альянса утвердили новую инициативу "Развитие оперативной совместимости", которая включает в себя три формата сотрудничества: "платформу оперативной совместимости"; "привилегированное партнерство"; "взаимодействие с международными организациями".
Инициатива направлена в первую очередь на совершенствование возможностей вооруженных сил стран-партнеров. Задача решается за счет совместных мероприятий оперативной и боевой подготовки, а также путем оказания блоком советнической и материально-технической помощи заинтересованным государствам. Наряду с этим предусматривается проводить регулярные консультации на высшем уровне, привлекать представителей вооруженных сил стран-партнеров к работе в составе органов военного управления ОВС альянса путем выделения для этого специальных должностей.
Наиболее крупная по количеству привлекаемых стран – "платформа оперативной совместимости". Перечень государств-участников определяется ежегодно с учетом их "практического вклада" в деятельность блока, особенно в операции кризисного урегулирования под руководством альянса.
В настоящее время в данный формат сотрудничества включены 23 страны: Австралия, Австрия, Азербайджан, Армения, Бахрейн, Босния и Герцеговина, Грузия, Иордания, Ирландия, Казахстан, Марокко, Молдавия, Монголия, Новая Зеландия, ОАЭ, Республика Корея, Сербия, Тунис, Украина, Финляндия, Швейцария, Швеция и Япония.
Другим механизмом является "привилегированное партнерство". К числу его участников относятся Австралия, Грузия, Иордания, Украина, а также Финляндия и Швеция (до их интеграции в альянс). Указанный формат предусматривает расширенные возможности для участия в коалиционных учениях и формировании СПЗ, доступ к оценке угроз для евро-атлантической безопасности, первоочередное получение консультативно-советнической и технической помощи блока.
"Взаимодействие с международными организациями" предусматривает укрепление связей с ООН, Евросоюзом, ОБСЕ, а также с другими глобальными и региональными форумами.
На саммите в Великобритании в 2014 году также была принята инициатива "Содействие внеблоковым государствам в укреплении потенциала в сфере безопасности и обороны". Проект направлен на организацию взаимодействия альянса с любым государством мира для оказания экспертной помощи в строительстве и реформировании национальных силовых структур. В настоящее время в состав участников инициативы входят Грузия, Иордания, Ирак, Молдавия и Тунис. Для каждой из них разработан индивидуальный "пакет помощи".
В практическом плане усилия НАТО сосредоточены на предоставлении советнической помощи в разработке доктринальных документов, военном планировании, управлении финансовыми и кадровыми ресурсами. Особое внимание уделяется улучшению оснащенности, а также совершенствованию процесса подготовки и обучения личного состава национальных вооруженных сил. В рамках инициативы возможно предоставление консультативного содействия в вопросах борьбы с коррупцией, социальной адаптации увольняемых военнослужащих, разоружения незаконных вооруженных формирований, ликвидации излишков вооружений и военной техники и гуманитарного разминирования.
Для реализации инициативы активно используются уже существующие инструменты и механизмы партнерства. Особое внимание уделяется следующим мероприятиям: направлению в заинтересованные государства военных экспертов и советников НАТО; подготовке личного состава местных силовых структур в учебно-тренировочных центрах альянса; организации совместных учений, семинаров и консультаций.
В целом подходы Североатлантического союза к организации партнерской деятельности предусматривают активное вовлечение в сотрудничество с НАТО заинтересованных государств и расширение географических рамок взаимодействия. Это способствует созданию необходимых условий для более гибкого использования альянсом инструментов сотрудничества в интересах решения стоящих перед блоком задач.
1 Данный форум был основан Североатлантическим союзом в декабре 1991 года как первый шаг на пути преодоления разногласий между Востоком и Западом и установления отношений с бывшими странами Варшавского договора.
2 В связи с обострением противоречий между Россией и альянсом из-за ситуации на Украине 1 апреля 2014 года Совет НАТО принял решение приостановить практическое военное и гражданское взаимодействие с Российской Федерацией, а реакция блока на проведение ВС РФ специальной военной операции (СВО) сделала невозможным продолжение партнерских отношений.
3 Трастовый – от TRUST (Together Reducing Unsafe Surplus Tools of War (англ.)) – совместное уничтожение опасных излишков военного имущества.
4 Решение о начале сотрудничества со странами Средиземноморья было принято министрами иностранных дел на сессии Совета НАТО в декабре 1994 года. В феврале 1995-го одобрен курс на развитие прямого диалога с Египтом, Израилем, Мавританией, Марокко и Тунисом. В конце 1995 года к инициативе присоединилась Иордания, в 2000-м – Алжир.