Концепция военно-гражданского взаимодействия НАТО

Полковник В. Олевский

Под военно-гражданским взаимодействием (Civil-Military Cooperation - CIMIC) в странах Североатлантического союза понимаются установленные в интересах решения военных задач взаимоотношения между командованием ОВС НАТО и гражданскими структурами, включающими местное население и органы власти, международные и неправительственные организации, а также государственные учреждения и частные компании¹.

Родоначальниками теории и практики военно-гражданского взаимодействия считаются Соединенные Штаты Америки, которые еще в годы Второй мировой войны стали использовать "гражданские дела" (Civil affairs) для налаживания сотрудничества между американскими оккупационными войсками и местным населением на театрах военных действий. Однако подлинное развитие данная концепция получила лишь после завершения периода "холодной войны" и анализа уроков военных операций в Латинской Америке, на Балканах и в зоне Персидского залива.
Столкнувшись с серьезными гуманитарными проблемами на Балканах, военное командование НАТО под влиянием американских генералов пришло к пониманию необходимости расширить возможности вооруженных сил по урегулированию конфликтов за счет более активного использования гражданского антикризисного потенциала. В ходе проведения миротворческих операций в Боснии и Герцеговине (операции "Джой-нт гард" и "Джойнт форг", 1996-2004) руководство альянса обратилось к трем европейским странам - Великобритании, Италии и Нидерландам с просьбой о создании собственных сил CIMIC. При этом широко использовались подходы Евросоюза к формированию и задействованию гражданских антикризисных подразделений, а также накопленный опыт деятельности системы так называемого гражданского чрезвычайного планирования² по защите населения в экстремальных ситуациях.

На основе анализа результатов сотрудничества между вооруженными силами и гражданскими структурами в ходе проведения многочисленных миротворческих и гуманитарных операций руководство Североатлантического союза разработало базовые положения концепции военно-гражданского взаимодействия, которые были отражены во всех важнейших нормативно-правовых документах блока. Завершающим этапом работы над данной концепцией стало принятие в 2009-2013 годах пакета руководящих документов НАТО по вопросам сотрудничества военных и гражданских участников урегулирования вооруженных конфликтов.

Организационная структура органов военно-гражданского взаимодействия НАТО

По мнению западных специалистов, в условиях повышения сложности решаемых задач и острой нехватки материальных и людских ресурсов развитие механизмов взаимодействия с различными гражданскими организациями и частными компаниями при подготовке и проведении военных операций позволяет расширить возможности альянса по разрешению конфликтов без существенного увеличения расходов на эти цели.

Идея CIMIC реализуется в рамках всеобъемлющего (комплексного) подхода к противодействию существующим вызовам и угрозам, который предусматривает координацию усилий военных и гражданских участников миротворческого процесса, а также расширение контактов всех антикризисных инструментов НАТО с другими заинтересованными структурами. В данном контексте принципиальное значение имеет ориентированность всеобъемлющего (комплексного) подхода на использование невоенных субъектов для содействия коалиционным вооруженным силам в решении стоящих задач, а также на оказание силовой поддержки гражданским участникам урегулирования кризисов. Операции альянса последних лет подтверждают взаимозависимость этих факторов.

Система военно-гражданского взаимодействия НАТО включает: органы руководства данной сферой деятельности; специализированные структуры, предназначенные для выполнения штатных функций; воинские подразделения, выделенные для поддержки формирований военно-гражданского взаимодействия; представительства гражданских организаций и коммерческих компаний, участвующих в реализации контрактов по обеспечению действий коалиционных группировок войск (сил).

На политическом уровне координация отношений между ОВС НАТО и гражданскими формированиями возложена на Военный комитет альянса и Комитет по гражданскому чрезвычайному планированию, которые разрабатывают концептуальную базу, а также определяют цели и задачи деятельности в данной области. Основные усилия этих органов направлены на формирование обстановки доверия и взаимопонимания между всеми международными участниками кризисного реагирования. В целях выстраивания прямого диалога между политическим руководством блока и местными властями стран размещения используется практика назначения гражданских представителей НАТО в стране (регионе), напрямую подчиняющихся генеральному секретарю Североатлантического совета. Так, в 2009 году введена должность высокого гражданского представителя альянса в Афганистане на уровне посла одного из государств -членов организации.

Общее управление механизмами CIMIC возложено на Стратегическое командование операций ОВС альянса, в составе которого создан соответствующий отдел (две группы, 13 человек по штатам мирного времени) во главе с бригадным генералом. В обязанности отдела входит комплектование подчиненных органов квалифицированными кадрами и организация их подготовки, определение потребностей в привлечении гражданских структур и внедрение единых стандартов сотрудничества с ними, издание директив и наставлений по организации этой работы, руководство штатными и договорными формированиями в оперативной зоне.

Непосредственное руководство выполнением задач в рамках военно-гражданского взаимодействия организуют оперативные органы штабов различных уровней, в составе которых есть специализированные структуры CIMIC. Они включают группы планирования, координации и экспертные (в штабах оперативного уровня и выше). Группы планирования комплектуются штабными офицерами, владеющими навыками организации военно-гражданского сотрудничества и имеющими опыт работы с гражданскими организациями. В группы координации подбираются специалисты со знанием иностранных языков, обладающие навыками общения с местными властями и населением. Экспертные группы создаются для решения наиболее сложных социально-политических, экономических и правовых вопросов. В них могут входить военные и гражданские специалисты, количество которых определяется условиями конкретной обстановки.

В передовом межвидовом штабе развернутой группировки ОВС НАТО действует также соответствующая секция, осуществляющая координацию сотрудничества военных и гражданских формирований в районе конфликта и организующая реализацию контрактными компаниями проектов по обеспечению действий миротворческой группировки.

В составе штабов от бригады и выше созданы отделения/секции военно-гражданского взаимодействия, а при всех оперативных и оперативно-тактических командованиях введены должности советников и консультантов по проблемам культуры, правовым вопросам, связям с общественностью.

На тактическом уровне командиры частей и подразделений осуществляют непосредственное сотрудничество с местными и внешними участниками реализации утвержденных проектов.

Планирование и организация совместной деятельности основываются на принципах военно-гражданского взаимодействия³, к которым отнесены: владение оперативной обстановкой; согласование целей и задач военных и гражданских участников; соблюдение законов; достижение уважения и доверия; приоритет гражданских полномочий; комплексное планирование; эффективный обмен информацией.

Владение социально-культурными аспектами оперативной обстановки предполагает учет командирами всех уровней социально-политических, экономических и природных факторов, действующих в кризисном регионе. Особое внимание при этом уделяется адекватному реагированию на возможные людские и материальные потери участников конфликта, наносимый ущерб окружающей среде и правовые споры между противоборствующими сторонами и внутри миротворческой коалиции. Сильное влияние на оперативную обстановку оказывает также соблюдение международных правил ведения войны и местных культурно-этнических традиций.

Согласование целей и задач военных и гражданских участников операций (которые по своему содержанию могут различаться) подразумевает: выработку общих подходов к экономическому и политическому развитию конфликтных стран, определение единых целей совместных действий, принятие конкретных политических и ресурсных обязательств, координацию усилий в интересах достижения требуемых конечных результатов операции.

Соблюдение законов означает максимальное выполнение вооруженными силами правовых обязательств в целях снижения отрицательных последствий военных действий и оказания поддержки мирному населению.

Достижение уважения и доверия среди всех участников кризисного регулирования предполагает установление тесного взаимодействия между ними независимо от их характерных особенностей и различий, преодоление возникающих разногласий на основе демонстрации открытости и высокой компетентности, а также строгое выполнение своих обязанностей в соответствии с полученным мандатом.

Приоритет гражданских полномочий состоит в минимальном использовании вооруженных сил для решения невоенных задач и максимальном развитии возможностей местных гражданских структур, а также в заблаговременной подготовке вывода войск и передачи полномочий гражданской администрации.

Комплексное планирование военно-гражданского взаимодействия представляет собой определение стратегии постконфликтного восстановления, согласование совместных действий военных и гражданских участников кризисного регулирования, использование ресурсов объединенных вооруженных сил и страны пребывания.

Эффективный обмен информацией включает налаживание непрерывного взаимодействия в информационной сфере между военными и гражданскими участниками операции, их тесное сотрудничество при ведении "стратегической пропаганды", соблюдение баланса между доступностью информации и обеспечением безопасности операций, первоочередное восстановление и развитие информационной инфраструктуры в оперативной зоне, а также создание разветвленных компьютерных сетей.

Процесс комплексного планирования подготовки и проведения операций различной направленности предусматривает включение в оперативные документы мероприятий по реализации основных функций военно-гражданского взаимодействия, к которым относятся: налаживание связей между военными и гражданскими структурами соответствующего уровня; решение задач по обеспечению действий группировок вооруженных сил; оказание поддержки гражданским участникам операций и их субподрядчикам в выполнении их контрактных обязательств.

Организация военно-гражданских отношений на этапе планирования и подготовки операции предусматривает выбор соответствующих гражданских партнеров, определение механизмов сотрудничества (заключение контрактов), накопление и распространение информации в интересах предстоящей деятельности. В этот период налаживается тесное взаимодействие военных и гражданских структур при разработке планов подготовки и проведения операций и выборе наиболее эффективных способов действий войск (сил). Представители CIMIC входят в состав объединенной группы планирования операций СКО ОВС НАТО, различных штабных рабочих групп⁴ и разведывательных органов, оказывая им помощь в подготовке исходных данных для оперативного планирования.

На этапе проведения операции органы военно-гражданского взаимодействия и привлекаемые гражданские структуры выполняют важные функции по обеспечению деятельности развернутых группировок войск (сил). При этом основные усилия направлены на решение следующих задач:
- накопление, обработка и предоставление информации о текущей обстановке в районе кризиса;
- выявление критических факторов, способных оказать негативное воздействие на проведение операции, а также оценка возможного влияния оперативной обстановки на условия жизни и настроения местного населения;
- создание максимально благоприятных материально-технических и социально-бытовых условий для действий вооруженных сил;
- использование гражданских ресурсов страны размещения в интересах воинских контингентов, участвующих в операции;
- участие гражданских специалистов стратегической пропаганды в разработке и решении задач информационных и психологических операций;
- определение объектов критической инфраструктуры противника, подлежащих огневому поражению, а также прогнозирование возможных последствий физического уничтожения этих объектов для хода операции и их влияния на социально-психологическую обстановку в районе кризиса;
- установление и поддержание отношений с международными и неправительственными организациями, с политическими и религиозными лидерами конфликтующих сторон, а также с представителями местного гражданского общества;
- оказание гуманитарной помощи пострадавшим и содействие гуманитарным миссиям;
- осуществление контроля за соблюдением войсками (силами) национально-этнических и культурных традиций местного населения;
- установление отношений доверия и максимальной открытости со всеми вовлеченными сторонами, организация и координация добровольной поддержки войск (сил) гражданскими структурами;
- содействие в выполнении гражданских функций воинскими подразделениями в случае недееспособности органов местной администрации.

На этапе передачи полномочий местным властям решаются задачи по стабилизации обстановки и посконфликтному восстановлению пострадавших территорий, а также по содействию государственным органам в налаживании мирной жизни и формировании управленческих и силовых структур. При этом вопросы военно-гражданского взаимодействия включают:
- организацию временного управления в кризисном районе, поддержание внутреннего порядка в стране, обеспечение процесса политического урегулирования, создание условий для передачи всех административных полномочий национальным органам власти;
- оказание помощи пострадавшим, возобновление работы местных коммунальных и социальных служб, восстановление объектов критической инфраструктуры;
- налаживание деятельности органов государственного управления, повышение их возможностей по стабилизации обстановки и обеспечению жизнедеятельности населения;
- реформирование национальной системы безопасности (восстановление полного госконтроля над местными силовыми структурами, разоружение и роспуск всех вооруженных формирований, создание или реорганизация органов обеспечения внешней и внутренней безопасности, повышение их возможностей по решению стоящих задач);
- реализацию "социально ориентированных программ" (в том числе проведение информационно-психологических операций) в целях воздействия на сознание людей для формирования "демократического мировоззрения" и западных ценностей.

Главной формой военно-гражданского взаимодействия при решении задач по обеспечению военных действий ОВС НАТО является использование на контрактной основе различных подрядных компаний и организаций (так называемый аутсорсинг⁵). В вооруженных силах США, Великобритании, Германии и других стран аутсорсинг используется
как для обеспечения повседневной, так и боевой деятельности. По данным западных военных специалистов, глобальный рынок "околовоенных" услуг с 2000 года по настоящее время вырос со 100 млрд до 350 млрд долларов в год. Сегодня в мире насчитывается свыше 600 фирм, представляющих гражданские государственные и частные коммерческие организации, или "контракторы" (подрядчики), и действующих в более чем 50 государствах⁶.

Об эффективности совместной деятельности военных и гражданских структур в сфере МТО войск могут свидетельствовать такие факты. В рамках второй войны с Ираком в 2003 году для британского воинского контингента в зону Персидского залива было переброшено такое же количество ВВТ и средств МТО, что и в 1991 -м, но за вдвое меньший период времени. Оптимизация тылового обеспечения британского воинского контингента в Афганистане позволила выполнять заявки на поставку материально-технических средств за 1 сут, а не за семь, как ранее⁷.

Наиболее востребованными функциями гражданских исполнителей являются: МТО войск, оборудование и содержание объектов инфраструктуры, техническое обслуживание и ремонт ВВТ, охрана и поддержание правопорядка в местах дислокации войск, решение информационно-разведывательных задач, предоставление бытовых и финансовых услуг личному составу, выполнение ремонтно-строительных работ. Привлечение коммерческих компаний позволяет командованию вооруженных сил освободить боевые формирования от решения ряда боевых и большинства вспомогательных задач.

Данные структуры можно подразделить на частные военные компании (ЧВК), консалтинговые и обеспечивающие фирмы. ЧВК, как правило, привлекаются для выполнения чисто боевых (в том числе разведывательных) задач и чаще всего действуют под различными "крышами" (советников, охранных предприятий и др.). Штаб-квартиры самых крупных ЧВК находятся в США, Великобритании и Израиле. Число сотрудников таких компаний в настоящее время приближается к 1,5 млн человек. Консалтинговые объединения предлагают услуги в области разработки концептуальных и уставных документов, военного планирования, организации оперативной и боевой подготовки, но сами в боевых действиях не участвуют. Обеспечивающие фирмы - самая многочисленная группа подрядчиков, услуги которых включают все виды тылового, а также отдельные виды оперативного (боевого) обеспечения.

Особое внимание в НАТО уделяют использованию американского опыта по привлечению частных военных компаний к решению задач по обучению кадров для национальных силовых структур, охраны объектов, обеспечения безопасности в лагерях беженцев, разминирования территорий, разоружения незаконных формирований. При этом на Западе учитывают, что ЧВК чрезвычайно эффективны в зонах локальных конфликтов, где затруднено использование регулярных армий.

Необходимо отметить, что личный состав подобных подразделений, не связанный никакими моральными и этическими ограничениями, действует, как правило, безнаказанно, решая любые задачи, вплоть до тотального уничтожения гражданского населения. Сегодня невозможно привлечь ЧВК к суду за военные преступления, а также к юридической и финансовой ответственности, особенно если нарушения совершены за пределами страны основного базирования или регистрации.

Частные подрядчики признаны действенным средством поддержания "управляемой нестабильности" в различных регионах, а их использование является важным направлением военной политики Запада. Сотрудники таких компаний заинтересованы в высоких доходах, а значит, и разжигании вооруженных конфликтов. Более того, иностранные эксперты полагают, что бесконтрольная деятельность ЧВК сама по себе способна спровоцировать масштабный социально-политический и военный кризис.

Частные силовые структуры выступают в качестве передового отряда реализации "стратегии непрямых действий", то есть способа ведения войны против стран, с которыми отсутствует состояние официально объявленной войны. Так, американские ЧВК совместно с израильскими компаниями действовали против России в ходе подготовки и во время войны в Южной Осетии в 2008 году. Среди них особую активность проявили такие фирмы, как "Дефенс шильд", "Глобал CST" и "Нитрал". Необходимо также отметить, что авторство военной доктрины Грузии принадлежит частной американской компании MPRI (Military Professionals Resources Incorporated).

Немаловажна и разноплановость интересов потребителей услуг ЧВК, среди которых могут быть террористические сети, частные лица и организованные преступные группы. Одновременно рост спроса на услуги стимулирует расширение неформальных теневых экономик и потерю контроля над ними в ряде государств. В связи с этим начат процесс легализации наемничества в международном праве путем тесного увязывания правовых аспектов привлечения наемников с международным гуманитарным правом и законодательством в области прав человека. Так, в 2010 году был принят Международный кодекс частных охранных компаний, к которому уже присоединились около 600 ЧВК из 70 стран.

Важное место в уставных документах ОВС НАТО занимают вопросы взаимодействия военных и гражданских структур в разведывательной сфере⁸. Частные разведывательные компании принимают самое активное участие в информационно-разведывательном обеспечении процесса подготовки и проведения всех видов операций коалиционных вооруженных сил. Более того, органам CIMIC предписывается поддерживать устойчивые отношения с разведывательными структурами и использовать соответствующую (полученную) информацию при подготовке собственных материалов. Одновременно специалисты и эксперты в этой области обязаны непосредственно участвовать в добывании и обработке сведений, представляющих разведывательный интерес. При этом рекомендуется использовать преимущественно гражданские источники среди местного населения и взаимодействующих партнеров.

В рамках этой деятельности повышенное внимание уделяется развитию механизмов "гражданской экспертизы", которая должна обеспечивать анализ политических, социальных и экономических составляющих конфликтов, проводить оценку потребностей в невоенных инструментах кризисного реагирования, а также готовить рекомендации командованию по координации международных усилий в процессе планирования и проведения операций, включающих меры по стабилизации обстановки и постконфликтному восстановлению пострадавших территорий.

Для решения этих задач в оперативном управлении Международного секретариата НАТО сформирован резерв гражданских специалистов, включающий более 150 экспертов из 10 стран альянса, которые в рамках программы "КОМПАС" (Comprehensive Approach Specialist Support) могут привлекаться для участия в различных операциях блока.

В настоящее время деятельность органов CIMIC тесным образом переплетается с мероприятиями гражданского чрезвычайного планирования по защите гражданского населения в кризисных ситуациях. Взаимодействие между этими системами зародилось по инициативе военного командования НАТО, которое стремилось максимально использовать в своих целях сложившийся антикризисный потенциал Комитета НАТО по гражданскому чрезвычайному планированию.

С учетом накопленного опыта действий в экстремальных условиях на данную структуру возложено выполнение следующих задач в интересах коалиционных вооруженных сил: защита населения кризисных регионов от ОМП, осуществление транспортных перевозок, снабжение пострадавших продовольствием и водой, оказание медицинской помощи, восстановление промышленных и энергетических объектов, обеспечение работы гражданских систем связи и информации.

(Окончание следует)

¹ См.: Сводный глоссарий Совета Россия - НАТО по сотрудничеству. Москва-Брюссель, 2011. - С. 66.

² Гражданское чрезвычайное планирование, зародившееся в 1990-е годы в рамках программы "Партнерство ради мира", предусматривает использование возможностей гражданских структур для предупреждения и ликвидации последствий стихийных бедствий и техногенных катастроф.

³ Под принципами западная военная наука понимает основополагающие правила и нормы деятельности в различных областях для достижения поставленных целей.

⁴ Например, сотрудники и эксперты CIMIC входят в оперативные группы всех уровней по управлению кризисами, а также в функциональные группы информационных операций и по связям с общественностью в составе передового межвидового штаба ОВС НАТО в районе конфликта.

⁵ Подробнее см.: Зарубежное военное обозрение. - 2013. - № 2. - С. 37-39; № 6. - С. 37-43.

⁶ Зарубежное военное обозрение. - 2013.- №6.- С.38.

⁷ Зарубежное военное обозрение. - 2013 - № 5. - С.27.

⁸ Сотрудники CIMIC совместно с представителями других служб решают эти задачи под руководством соответствующего информационно-аналитического органа штаба развернутой группировки ОВС НАТО.

Зарубежное военное обозрение. 2015, №7, С.19-25