Западноевропейский союз в системе европейской безопасности (2010)

Полковник В. Олевский

Созданный в разгар "холодной войны" Западноевропейский союз (ЗЕС) вступил в завершающий период своего существования. Совместное решение о начале процедуры роспуска изжившей себя военно-политической организации было обнародовано ее постоянными членами в марте 2010 года. Закончить проведение ликвидационных мероприятий предполагается к июню следующего года.

Флаг Западноевропейского союза

ЗЕС берет свое начало от Брюссельского договора, который был подписан 17 марта 1948 года и имел целью учреждение так называемого Западного союза в составе Бельгии, Великобритании, Люксембурга, Нидерландов и Франции. Ряд статей договора посвящены экономическому, социальному и культурному сотрудничеству этих государств. Но главное внимание в документе было сосредоточено на проблеме обеспечения коллективной безопасности в Западной Европе после Второй мировой войны. Согласно Брюссельскому пакту его участники, в случае вооруженного нападения на кого-либо из них (в качестве агрессора подразумевался в первую очередь Советский Союз), были обязаны "предоставить атакованной стороне военную поддержку и другую помощь".

Под воздействием достигнутых на Ялтинской и Потсдамской конференциях (состоялись в феврале и июле 1945 года соответственно) договоренностей военно-политическое руководство стран - участниц антигитлеровской коалиции было вынуждено учесть уроки победы над фашизмом и признать, что решение задач послевоенного устройства мира требовало создания условий для недопущения возрождения германского милитаризма и предупреждения новых попыток развязывания войны со стороны немецкого государства. В связи с этим подписанты брюссельского документа декларировали свою готовность гарантировать выполнение Германией условий капитуляции и тем самым не допустить повторения ее милитаризации.

Оглядываясь назад, можно с уверенностью констатировать, что полное и добросовестное выполнение Западом взятых на себя обязательств по закреплению новой обстановки в послевоенной Европе предотвратило бы не только последовавший раскол Германии, но и превращение континента в главный плацдарм "холодной войны".

Однако анализ последующих политических решений и практических действий по их реализации свидетельствует о том, что европейские державы не стремились урегулировать послевоенные проблемы с учетом интересов всех народов, а преследовали цель не позволить Советскому Союзу использовать его решающий вклад в разгром Германии для упрочения своего положения в Центральной и Восточной Европе.

Правящие круги стран Запада, напуганные размахом коммунистического движения и ростом международного авторитета нашего государства, взяли курс на дискредитацию и срыв усилий СССР по созданию надежных условий, исключающих возрождение нацизма и повторение агрессии в Евроатлантическом регионе. Коммунистическая и советская угрозы рассматривались как реальная опасность независимости западноевропейских стран, для отражения которой ни одно государство не располагало достаточными экономическими и военными ресурсами. Отсюда потребность в совместных действиях, ибо, как считалось, только таким путем страны Европы смогут сохранить свою самостоятельность и суверенитет от "общего врага".

Для решения задач объединения сил против зарождающегося социалистического лагеря и обоснования развязанной "холодной войны" во второй половине 40-х годов прошлого столетия был придуман миф о "советской военной угрозе", построенный на мнимой опасности агрессии со стороны СССР и его союзников из числа стран Восточной Европы.

Как следствие данного курса вслед за образованием Западного союза по инициативе США в апреле 1949 года на саммите в Вашингтоне было подписано соглашение о создании нового крупного военно-политического блока- Организации Североатлантического договора (НАТО). Его появление несколько девальвировало значение Брюссельского пакта в плане обеспечения коллективной обороны европейских стран, поскольку функции так называемой Организации Брюссельского договора (будущего Западноевропейского союза) фактически перешли к НАТО.

Ситуацию изменило Парижское соглашение (подписано в октябре 1954 года), которое внесло изменения в Брюссельский договор (получил название "модифицированный Брюссельский договор") относительно создания на его основе Западноевропейского союза. К этому документу прилагалось соглашение о статусе ЗЕС, где определялись основные цели деятельности нового союза: оказание в соответствии в Уставом ООН военной и другой взаимопомощи как в поддержании международного мира и безопасности, так и в противодействии любой агрессивной политике; содействие единству Европы; тесное сотрудничество с НАТО; укрепление и обеспечение демократии, личной и политической свободы, конституционных традиций, уважения закона; установление более тесных экономических, социальных и культурных связей между государствами-участниками.

Вместе с подписанием Парижского соглашения к Брюссельскому договору присоединились Западная Германия и Италия. Тем самым было положено начало интеграции в евроатлантические военно-политические структуры ФРГ, которая вскоре (в 1955 году) стала членом НАТО. В нарушение послевоенных соглашений стран антигитлеровской коалиции она создала регулярные вооруженные силы, а западные страны сняли установленные ограничения на оснащение бундесвера современными системами вооружения. В этот же период произошло восстановление западногерманских военно-промышленных компаний, породивших и вскормивших нацизм.

Одновременно в ФРГ были возрождены неофашистские организации, которые последовательно выступают за пересмотр итогов Второй мировой войны. Так, представители неонацистских объединений даже в настоящее время отказываются признавать установленную в 1945 году границу между Польшей и Германией по линии рек Одер и Нейсе, нагнетают обстановку вокруг проблемы насильственного переселения немцев из Польши и Чехословакии, а также требуют возвращения бывшей Восточной Пруссии (нынешней Калининградской области России).

Таким образом, политические маневры Запада в конце 40-х - 50-х годах способствовали срыву ялтинских и потсдамских соглашений по германскому вопросу, что привело к расколу Европы на противостоящие военные союзы и к возрождению "германского фактора" в мировой политике.

С самого начала военно-политического сотрудничества западноевропейских государств, направленного против СССР и его союзников, проявились две альтернативные стратегии развития системы безопасности на континенте, остающиеся актуальными и по сегодняшний день. Великобритания выступала за тесное сотрудничество с США в деле обеспечения военной безопасности Западной Европы в рамках НАТО, в то время как Франция отстаивала идею более независимой от Соединенных Штатов европейской составляющей обороны и пыталась использовать для этого ЗЕС.

Под влиянием Лондона, опирающегося на поддержку Вашингтона, в годы "холодной войны" активность Североатлантического союза полностью подменила деятельность ЗЕС. Однако это не означало конец его существования. В тот период роль этой организации сводилась к содействию регулярному политическому диалогу среди европейских членов НАТО, в рамках которого разрешались некоторые проблемы взаимоотношений стран, например урегулирование проблемы западногерманской земли Саар в 1950-х годах. Однако в связи с тем, что члены ЗЕС одновременно входили и в альянс, а также вследствие отсутствия собственной полноценной военной структуры существование Западноевропейского союза носило в известной степени символический характер.

В середине 1980-х годов возросший международный политический вес европейских сообществ побудил принять решение о "реанимации" деятельности Западноевропейского союза. Римская декларация 1984 года провозгласила его "европейской опорой" системы безопасности в рамках НАТО, определила курс на развитие руководящих органов ЗЕС, активизацию сотрудничества в области вооружений, повышение миротворческого потенциала союза.

Подлинное возрождение этой региональной организации произошло после подписания в 1992 году Маастрихтского договора о создании Европейского союза. В соответствии с договором ЕС принимал на себя полномочия по решению вопросов европейской внешней политики и политики безопасности, а ЗЕС становился "неотъемлемой частью процесса европейской интеграции и будущего инструмента обороны Европейского союза наряду с НАТО и ОВСЕ". В то же время на него были возложены задачи по реализации политики стран континента в области обороны, что фактически превращало его в военную составляющую ЕС и "европейскую опору Североатлантического союза".

За этими качественно новыми подходами стояла попытка ряда европейских государств, и особенно Франции, активизировать военное сотрудничество в Европе вне рамок НАТО и без участия США. Вместе с тем вопрос о возможном противопоставлении ЗЕС альянсу оказался затушеванным ввиду общего согласия формировать "европейскую идентичность" последнего в области обороны и безопасности именно на основе ЗЕС. Этому способствовало, в частности, то обстоятельство, что все западноевропейские государства, входящие в состав ЗЕС, являются участниками НАТО. Вместе с тем изменилось традиционно настороженное отношение к этой структуре со стороны США, которые опасались, что "европейская" военно-политическая интеграция войдет в конфликт с интеграцией "атлантической". Во второй половине 90-х годов и со стороны альянса, и со стороны ЗЕС были разработаны программы налаживания взаимодействия этих двух структур, что способствовало ослаблению разногласий между ними и более тесному сотрудничеству при решении проблем евроатлантической безопасности.

Процессу формирования механизмов осуществления военной деятельности Западноевропейскою союза способствовала также Петерсбергская декларация (июнь 1992-го). которая закрепляла возможность использования вооруженных сил государств - членов организации для проведения военных операций и гуманитарных миссий. Кроме того, документ предусматривал укрепление руководящих органов ЗЕС представителями генеральных штабов национальных ВС, создание группы планирования и формирование многонациональных оперативных сил.

В развитие этих инициатив Совет министров ЗЕС в 1995 году одобрил инициативу Испании, Италии и Франции о создании сухопутного и военно-морского соединений - ЕВРОФОР и ЕВРОМАРФОР, которые признавались подотчетными этой организации и предназначались для задействования по планам Европейского союза и НАТО. В последующие годы были приняты решения о формировании под эгидой ЗЕС "Еврокорпуса". британо-голландских и испано-итальянских амфибийных сил, института проблем безопасности, спутникового и ситуационного центров.

Западноевропейский союз имеет собственную систему руководящих органов, структура и функции которых четко не определены учредительными документами.

Главным руководящим органом является Совет ЗЕС, который собирается в составе министров иностранных дел и министров обороны стран-участниц не реже двух раз в год либо на уровне постоянных представителей при этом союзе еженедельно (так называемый постоянный совет). Председательствуют в нем государства-члены, чья ротация происходит каждые полгода. Решения по основным вопросам принимаются его участниками единогласно, а по другим - квалифицированным и простым большинством голосов. Возможен также созыв внеочередного заседания Совета ЗЕС на высоком уровне по желанию одного из членов организации для обсуждения положения, которое может угрожать миру или экономической стабильности.

Этот орган занимается вопросами реализации положений модифицированного Брюссельского договора, протоколов и приложений к нему, учреждает вспомогательные органы. В рамках совета ЗЕС проводятся консультации государств-участников по вопросам обеспечения международного мира и безопасности в Европе.

Подготовкой заседаний Совета ЗЕС занимается специальная рабочая группа совета. Кроме того, ему ассистируют еще несколько рабочих групп: специальная рабочая группа министерств иностранных дел государств, входящих в союз, группа представителей МО, а также ряд рабочих комитетов по вопросам космического права, проблемам Средиземноморья, договору но открытому небу и т. д.

Главы генеральных штабов стран-участниц встречаются дважды в год накануне регулярных заседаний совета ЗЕС (возможны чрезвычайные встречи). Национальным делегациям приданы военные советники, основными задачами которых являются подготовка заключений для совета, информирование штаба по планированию о мнениях начальников ГШ, а также контроль за работой данного штаба.

Штаб по планированию, подчиненный совету, занимается подготовкой планов возможного использования вооруженных сил под эгидой ЗЕС, разрабатывает рекомендации и инструкции для оперативных штабов, формирует списки соединений и частей, которые могут быть выделены в распоряжение ЗЕС для проведения определенных операций.

ЗЕС имеет свой секретариат, возглавляемый генеральным секретарем. Штаб-квартира организации находится в Брюсселе в здании Европейского парламента.

Согласно Брюссельскому договору совет ЗЕС подотчетен ассамблее Западноевропейского союза (АЗЕС). Ассамблея (место расположения - г. Париж) состоит из депутатов (с помощниками) государств - членов Брюссельского пакта. Она собирается дважды в год и обсуждает все вопросы деятельности ЗЕС. Ассамблея избирает бюро из председателя и восьми его заместителей. Кроме того, действуют постоянный комитет, комитет председателей (члены бюро и бывшие председатели ассамблеи) и шесть постоянных комитетов (обороны, политики, технологии и космоса, бюджета и администрации, по вопросам работы с национальными парламентами и общественностью, по процедуре и иммунитету). С 2003 года форум носит также название "Европейская межпарламентская ассамблея по вопросам безопасности и обороны".

В соответствии с модифицированным Брюссельским договором правительства государств - членов Западноевропейского союза должны предоставлять АЗЕС письменные доклады о своей деятельности в области обороны и безопасности. А поскольку национальные правительства формально не обязаны информировать своих парламентариев о принятых в военно-политической сфере мерах, то АЗЕС фактически является единственным европейским форумом для публичного обсуждения проблем безопасности, способным обеспечить прозрачность и демократический контроль со стороны общества в этой области.

"Петерсбергские задачи" решались в ходе задействования Западноевропейского союза для урегулирования кризисов. Ограниченные контингенты европейских стран под флагом ЗЕС совместно с НАТО и ОБСЕ принимали участие в миссиях по разминированию в Персидском заливе (конец 1980-х годов) и Хорватии (1999-2001), в мероприятиях по поддержанию эмбарго против Югославии в Адриатике и на Дунае (1992 1995), а также в операциях по урегулированию ситуации на Балканах (1994-2001). Однако, по оценкам западных экспертов, миротворческая деятельность этой организации вскрыла наличие серьезных противоречий внутри нее и продемонстрировала несовершенство существующих механизмов принятия военно-политических решений и отсутствие эффективных силовых структур для решения сложных задач в сфере безопасности.

Неудачи европейцев, пытавшихся посредством ЗЕС решить проблему мирного урегулирования в бывшей Югославии, резко контрастировали с успехами НАТО в этой области, который добился от противоборствующих сторон принятия обязательств по прекращению военных действий. Стало ясно, что положения Маастрихтского договора о формировании общеевропейских структур безопасности на основе ЗЕС были слишком оптимистичными и переоценивали возможности Европы в условиях стремительно меняющейся военно-политической ситуации.

В этих условиях остро встал вопрос о будущем взаимоотношений между ЗЕС и ЕС. В процессе острых дискуссий победили сторонники концепции полной интеграции двух структур.

Обращает на себя внимание сохранение некоторых противоречий между ЕС и ЗЕС в военно-политической сфере. Поскольку Евросоюз является организацией более широкого состава, ряд стран интеграционного сообщества, не входящих в ЗЕС (равно как и в НАТО), опасаются, что чрезмерное внимание к военной составляющей политики безопасности в деятельности союза чревато размыванием их нейтрального статуса. Для этих государств нежелательна ни трансформация интеграционного объединения в военно-политическое образование, ни его постепенное вовлечение в сферу деятельности НАТО. Между тем линия на включение ЗЕС в ЕС отождествляется именно с такой перспективой.

В мае 2000 года на заседании Совета ЗЕС в г. Порту (Португалия) министры иностранных дел и обороны одобрили решение о постепенном реформировании организации и передаче некоторых институтов и полномочие в сфере управления кризисами соответствующим органам Европейской) союза, а также об открытии прямого доступа к экспертным оценкам оперативных структур ЗЕС.

Окончательное решение о передаче Евросоюзу функций и оперативных компонентов ЗЕС было принято в Марселе 13 ноября 2000 года. При этом главы внешнеполитических и военных ведомств стран ЗЕС утвердили так называемые остаточные функции и структуры (не связанные с функциями по управлению кризисами). Остаточные функции реорганизованного союза предусматривали сотрудничество в области вооружений (в рамках Западноевропейской группы по вооружениям и центра исследований по вооружениям), реорганизацию и дальнейшее открытие архивов, решение вопросов по делам ушедших в отставку. Что касается остальных аспектов деятельности ЗЕС и его структур (например, спутниковый центр, институт исследований безопасности), то они передавались Европейскому союзу.

Стратегия ЕС, направленная на создание собственных военных институтов, близка к позиции России в вопросе о построении многополярного мира. В середине 1990-х годов был выдвинут ряд инициатив по сотрудничеству между РФ и ЗЕС (предоставление российских космических снимков спутниковому центру союза, соглашение о передаче ему транспортной авиации РФ для осуществления гуманитарных и спасательных операций, операций по поддержанию мира, разработка совместных международно-правовых проблем, развитие межпарламентских связей и т. д.).

Со встречи в Марселе Совет ЗЕС на уровне министров перестает собираться, а его последнее заседание в составе постоянных представителей прошло в мае 2002 года. Хотя, если возникнет необходимость, рабочая группа по подготовке заседаний этого органа может быть восстановлена. Остались активными две рабочие структуры совета: комитет бюджета и администрации и группа по административным вопросам.

Таким образом. Западноевропейский союз с 2002 года, когда завершился процесс интеграции в ЕС, перестал действовать как оперативная организация. В новую редакцию договора о Европейском союзе, подписанного в Ницце 26 февраля 2001 года, были внесены изменения, исключающие положения об использовании военно-политической организации ЗЕС в процессе формирования общей оборонной политики ЕС. Однако следует отметить, что передача функций по управлению кризисами Евросоюзу не оказала влияния на состав ЗЕС и обязательства стран-участниц по отношению друг к другу.

В состав ЗЕС входят следующие государства:
- десять полноправных членов (Бельгия. Великобритания, Германия, Греция, Испания, Италия, Люксембург, Нидерланды, Португалия, Франция);
- шесть ассоциированных членов (Венгрия, Исландия, Норвегия. Польша, Турция, Чехия);
- пять наблюдателей (Австрия, Дания, Ирландия, Финляндия, Швеция);
- семь ассоциированных партнеров (Болгария, Латвия, Литва, Румыния, Словакия, Словения, Эстония).

Номинально ЗЕС сохранялся в качестве отдельного института, компетенции которого сводились к обеспечению взаимных гарантий стран-участниц в случае агрессии (статья об автоматическом применении коллективной обороны) и подготовке ежегодного доклада советом этой организации для парламентской ассамблеи ЗЕС. Такая ситуация в статусе ЗЕС сохранялась до принятия формального решения о его роспуске.

В результате поглощения Европейским союзом компетенции и структур ЗЕС происходит расширение как круга участников интеграционного объединения, так и его функциональной сферы. Общая тенденция представляется достаточно очевидной - ЕС превращается в важнейший структурный элемент политической и экономической организации континента.

Таким образом. Западноевропейский союз, бывший единственной военно-политической организацией непосредственно государств региона в годы "холодной войны", в определенной степени способствовал формированию договорной и институциональной базы общей политики безопасности и обороны Евросоюза, обеспечивая в своих рамках (наряду с отношениями внутри НАТО) взаимодействие стран-участниц в антикризисных операциях. Хотя обязательства по коллективной обороне и сохранились только для полноправных членов ЗЕС, в начале XXI века его основная военно-политическая деятельность окончательно перешла в рамки более широкого по составу Европейского союза.

Зарубежное военное обозрение. - 2010. - №11. - С. 3-9