Военная интеграция Европейского союза на современном этапе (2019)
Полковник М. Маклаков
Ðуководство Европейского союза (ЕC) значительно активизировало усилия по укреплению военной интеграции государств - членов объединения. Определяющее влияние на данный процесс оказал ряд факторов. Наиболее важными из них являются концептуальное закрепление в ЕС намерения играть глобально значимую роль в системе международной безопасности, предстоящий выход Великобритании из состава организации ("Брекзит"), требования США усилить "европейскую опору" НАТО в условиях обострения отношений с Российской Федерацией.
В июне 2016 года Европейский совет утвердил новую "Глобальную стратегию в сфере внешней политики и политики безопасности" (далее - Глобальная стратегия), главной особенностью которой стали открыто заявленные амбиции Евросоюза по становлению в качестве мирового "центра силы". В документе отмечается, что организация не в полной мере использует имеющийся военный, политический и экономический потенциал для эффективного продвижения своих интересов на мировой арене. 
В связи с этим был сформулирован ряд задач применительно к новой ситуации:
- принятие странами ЕС большей ответственности за обеспечение национальной безопасности и территориальной обороны организации, снижение зависимости от США в этой области;
- гарантированное развитие Евросоюзом собственных военных возможностей и гражданских антикризисных структур, проведение перспективных оборонных НИОКР, совершенствование военно-промышленного комплекса (ВПК), укрепление кибербезопасности;
- наращивание всестороннего сотрудничества с НАТО;
- защита источников и маршрутов поставки в Европу энергоресурсов и стратегического сырья.
Глобальная стратегия также определила главные цели ("жизненно важные интересы") ЕС в области безопасности:
- поддержание мира, защита территории и населения стран-участниц;
- сохранение "основанного на правилах мирового порядка";
- продвижение демократических ценностей;
- обеспечение благосостояния граждан.
Фактически "Глобальная стратегия ЕС в сфере внешней политики и политики безопасности" сформировала правовую основу для более глубокой европейской оборонной интеграции и перевода деятельности по формированию военной составляющей организации на принципиально новый уровень.
Что касается "Брекзита", то конкретные параметры будущих отношений Евросоюза с Великобританией в сфере обороны пока не определены. Вместе с тем прекращение членства Соединенного Королевства, обладающего мощными вооруженными силами, ядерным оружием и развитым ВПК, неизбежно ведет к ослаблению совокупного военного потенциала объединения, осложняет комплектование сил реагирования (СР) ЕС. Без опоры на британский ВПК возникают проблемы с реализацией общеевропейских программ разработки перспективных систем вооружений.
В то же время "Брекзит" стимулирует военное сотрудничество в рамках ЕС.
Ранее именно Великобритания наиболее активно блокировала перспективные инициативы в оборонной сфере.
В частности, Лондон выступал против развертывания постоянно действующей штабной структуры для управления антикризисной деятельностью организации, совершенствования механизмов финансирования военных операций, увеличения бюджета и расширения полномочий Европейского оборонного агентства, оптимизации процедур принятия решений на применение сил реагирования.
В условиях эскалации напряженности в Европе из-за событий вокруг Украины произошли кардинальные изменения в характере отношений между Евросоюзом и НАТО. В ходе заседания Европейского совета (г. Брюссель, 28-29 июня 2016 года) главы государств и правительств стран ЕС поддержали необходимость укрепления связей с Североатлантическим союзом. Данная позиция также нашла отражение в "Совместной декларации НАТО - Евросоюз", утвержденной на саммите альянса (г. Варшава, 6-7 июля 2016 года).
В соответствии с документом принято решение развивать сотрудничество между альянсом и ЕС в следующих приоритетных областях:
- борьба с "гибридными" угрозами;
- кризисное урегулирование;
- кибербезопасность;
- обеспечение оперативной совместимости ВС государств, входящих в обе структуры;
- повышение конкурентоспособности европейской оборонной промышленности;
- согласование планов оперативной и боевой подготовки (ОБП) ОВС НАТО и СР ЕС;
- развитие возможностей стран-партнеров в сфере безопасности.
Важные решения по дальнейшему развитию общеевропейской оборонной политики приняты на саммите ЕС 14-15 декабря 2016 года. Главы государств и правительств утвердили пакет документов, определяющих направленность деятельности организации в данной сфере как минимум на среднесрочную перспективу. Среди них - "Исполнительный план по безопасности и обороне", "План действий в сфере европейской обороны", план реализации положений Варшавской "Совместной декларации НАТО - Евросоюз".
"Исполнительный план по безопасности и обороне" позиционируется как "дорожная карта" выполнения положений Глобальной стратегии ЕС в части, касающейся укрепления военного потенциала Евросоюза. В документе выделены три основные задачи сил реагирования организации: урегулирование внешних конфликтов и кризисов; содействие в реорганизации силовых структур "третьих стран"; защита территории и граждан.
Исходя из этого определен примерный перечень операций и миссий Европейского союза:
- межвидовые операции по разрешению вооруженных конфликтов высокой интенсивности в прилегающих к ЕС регионах;
- межвидовые операции по принуждению к миру, в том числе при ведущей роли воздушного компонента или компонента сил специальных операций;
- операции с задействованием сил немедленного реагирования ЕС (боевых тактических групп - БТГ) или соответствующего гражданского антикризисного потенциала;
- воздушные операции, в частности, для выполнения задач непосредственной авиационной поддержки и ведения разведки;
- гражданские (полицейские) миссии кризисного урегулирования;
- операции по обеспечению безопасности на море и контролю за соблюдением эмбарго;
- гражданские и военные миссии по подготовке и оснащению вооруженных сил и правоохранительных органов стран-партнеров.
Особо отмечено, что данный список не является исчерпывающим и при необходимости может быть расширен.
Для достижения указанного "уровня амбиций" принято решение реализовать комплекс практических мер по совершенствованию системы кризисного реагирования и стимулированию взаимодействия между членами ЕС в области обороны. В частности, одним из важных элементов плана стала постановка задачи руководящим органам Евросоюза о создании механизма "Постоянного структурированного сотрудничества" (ПСС), предусматривающего объединение заинтересованных стран для осуществления наиболее важных проектов военного строительства.
Для повышения эффективности планирования совместной деятельности европейских государств принято решение о подготовке Европейским оборонным агентством исходя из представляемых ими на добровольной основе данных "Ежегодного скоординированного обзора в области обороны", в котором будут содержаться сведения об объемах военных расходов членов ЕС, о направлениях развития их вооруженных сил и об участии в антикризисной деятельности этой организации.
В числе других первоочередных направлений совершенствования военной составляющей организации в документе выделены:
- определение вариантов реформирования разведывательных структур ЕС;
- разработка нового плана развития военных возможностей ЕС и его согласование с НАТО во избежание дублирования усилий;
- создание единого штабного органа для руководства учебно-тренировочными и советническими миссиями;
- продолжение работы по решению проблем практического задействования боевых тактических групп СР ЕС, внедрению "модульного" принципа их комплектования;
- оптимизация механизма финансирования военных операций "Атена";
- дальнейшее развитие гражданского антикризисного потенциала.
В "Плане действий в области европейской обороны", разработанном Еврокомиссией, сформулированы меры по повышению эффективности и конкурентоспособности военно-промышленного комплекса ЕС. Работу предполагается осуществлять по следующим направлениям:
- увеличение финансирования НИОКР военного и двойного назначения;
- наращивание объемов инвестиций в ВПК ЕС и более активное подключение малого и среднего бизнеса к выполнению оборонных заказов;
- выделение требуемых ресурсов для реализации совместных проектов в военной сфере;
- формирование единого рынка вооружений, военно-промышленной и технологической базы, в том числе за счет льготных условий налогообложения для европейской оборонной промышленности.
В документе подчеркнуто, что за последнее десятилетие (2005-2015) консолидированные оборонные расходы стран Евросоюза снизились на 11% и в настоящее время составляют около 200 млрд евро. На этом фоне в организации сохраняется фрагментация рынков вооружения, дублирование процессов создания новых образцов ВВТ, технологическое отставание военной промышленности.
С целью устранения этих недостатков предложено в рамках ЕС сосредоточить усилия на трех главных направлениях:
- формирование Европейского фонда обороны (ЕФО) объемом до 5 млрд евро в год в интересах финансирования наиболее перспективных проектов разработки и производства вооружений и военной техники;
- содействие увеличению инвестиций в военную промышленность за счет более активного использования специализированных фондов Евросоюза и ресурсов Европейского инвестиционного банка, подключение средних и малых предприятий к выполнению государственных оборонных заказов, обеспечение региональной кооперации (создание "кластеров") предприятий ВПК;
- развитие единого рынка ВВТ в Европе путем стимулирования конкуренции между компаниями, повышения уровня открытости торговли ВВТ, оптимизации производственных мощностей и снижения цен на основные виды продукции.
В плане реализации положений Варшавской "Совместной декларации НАТО - Евросоюз" представлен перечень конкретных мер по следующим основным направлениям:
1. Противодействие гибридным угрозам. Предусмотрено продолжение формирования в г. Хельсинки Европейского центра передового опыта (ЦПО, приступил к работе в середине 2017 года), а также налаживание его взаимодействия с ЦПО НАТО в области стратегической пропаганды (г. Рига), компьютерной безопасности (г. Таллин) и энергобезопасности (г. Вильнюс).
Решено координировать деятельность помощника генерального секретаря альянса - начальника объединенного управления разведки и безопасности Международного секретариата НАТО А. Лорингхофена с соответствующими органами Евросоюза.
2. Оперативное сотрудничество, в том числе в интересах обеспечения безопасности на море. Предполагает расширение взаимодействия в вопросах МТО и обмена информацией о надводной обстановке в ходе операций ВМС, активизацию совместного планирования мероприятий по борьбе с пиратством в Индийском океане и обеспечению военного присутствия в Средиземноморье.
3. Кибербезопасность. Выделена как отдельная стратегическая область взаимодействия Североатлантического и Европейского союзов, в рамках которой предусматривается:
- разработка единых механизмов, стандартов и процедур обеспечения киберзащиты и реагирования на изменения киберобстановки;
- совершенствование способов и методик определения источников кибернападения, а также оптимизация системы обмена данными о киберинцидентах;
- взаимное приглашение экспертов организаций в качестве наблюдателей на профильные учения НАТО и ЕС, в частности "Сайбер коалишн" и "Сайбер Еуроп".
4. Развитие военных возможностей. Органам управления НАТО и ЕС дано указание подготовить предложения по согласованию проектов в рамках инициатив альянса "Разумная оборона" и Евросоюза "Объединение и совместное использование военных возможностей стран ЕС" (Гентская инициатива). Планируется координировать программы разработки и производства самолетов-заправщиков, средств спутниковой связи, систем киберобороны, беспилотных летательных аппаратов.
5. Оборонная промышленность и научные исследования. Предполагается рассмотреть совместные меры по поддержке предприятий ВПК и активизации НИОКР военного и двойного назначения.
6. Проведение мероприятий оперативной и боевой подготовки. Предусмотрено согласовать процесс планирования учебно-боевых мероприятий, а также, по возможности, обеспечивать их совместное проведение. В планы заложена организация "параллельных и скоординированных учений" серии "Кризмекс/ЕЮ ПАСЕ".
Кроме того, запланировано приглашение экспертов Европейской внешнеполитической службы и Еврокомиссии к наблюдению за мероприятиями ОБП ОВС альянса и привлечение специалистов блока к контролю за учениями Евросоюза.
7. Сотрудничество со странами-партнерами. Достигнута договоренность о координации деятельности НАТО и ЕС при работе с партнерами. Особое внимание обращается на Грузию, Молдавию, Украину, Иорданию, Марокко, Тунис и балканские республики. Намечено согласовывать усилия по реформированию силовых структур (прерогатива Североатлантического союза) и осуществлению преобразований по западным стандартам в политической, экономической и социальной сферах этих стран (с опорой на возможности ЕС).
Начиная с 2017 года руководство ЕС сосредоточило основные усилия на создании новых механизмов военной интеграции, предусмотренных "декабрьским" пакетом следующих документов:
1. "Постоянное структурированное сотрудничество". В ходе заседания Совета ЕС по иностранным делам (г. Брюссель, 13 ноября 2017 года) главы внешнеполитических и военных ведомств 23 стран Евросоюза (кроме Великобритании, Дании, Ирландии, Мальты и Португалии) подписали совместное уведомление о намерении подключиться к ПСС. В данном документе были также сформулированы основные принципы его функционирования и обязательства стран-участниц. В частности, отмечено, что "Постоянное структурированное сотрудничество" призвано дополнить усилия Североатлантического союза по формированию необходимого военного потенциала для эффективной обороны Европы и решения задач кризисного урегулирования. Подчеркнуто намерение развивать данный механизм "без ущерба для вклада в деятельность НАТО стран, одновременно являющихся членами альянса". Прописан принцип сохранения "стратегической автономии" обеих организаций при принятии решений в военной сфере.
В рамках ПСС зафиксированы следующие юридические обязывающие требования к участвующим государствам:
- регулярное увеличение объемов национальных военных расходов с целью их доведения в перспективе до 2% ВВП (без фиксации конкретных сроков);
- активный вклад в разработку "Ежегодного скоординированного обзора по обороне" в рамках ЕС и в формирование Европейского фонда обороны;
- наращивание участия в многосторонних программах (из них как минимум в одной программе ПСС) по созданию многонациональных формирований, производству новейших образцов ВВТ, совершенствованию оперативного оборудования ТВД;
- нацеленность на обеспечение оперативной совместимости национальных вооруженных сил с ВС европейских союзников;
- готовность к практической работе по повышению оперативности воинских перевозок в Европе;
- направление подразделений в состав боевых тактических групп СР ЕС, а также создание дополнительных формирований сил немедленного реагирования, способных усилить потенциал БТГ;
- расширение задействования национальных контингентов в совместных мероприятиях ОБП, проводимых по планам НАТО и Европейского союза;
- поддержка инициатив по совершенствованию ВПК ЕС.
Формальное утверждение решения о введении в действие механизма "Постоянного структурированного сотрудничества" состоялось на заседании Совета ЕС по иностранным делам 11 декабря 2017 года. На мероприятии также приняты заявки на присоединение к механизму Ирландии и Португалии. Таким образом, вне рамок ПСС остались только Великобритания (по причине неопределенности конечных параметров "Брекзита"), Дания (не участвует в общей политике безопасности и обороны), а также Мальта (допускает подключение на более позднем этапе).
Кроме того, на мероприятии был согласован список из 17 многосторонних проектов в рамках ПСС.
Основными из них являются: формирование комплекта сил и средств для применения в операциях кризисного урегулирования, а также создание европейского военно-медицинского командования, сети региональных пунктов тылового обеспечения войск (сил) в Европе и центра передового опыта в области организации учебно-тренировочных миссий, которые прежде всего предполагается проводить в Африке и на Ближнем Востоке.
В рамках других инициатив намечено упростить процедуры пересечения границ при перебросках войск и грузов, наладить обмен данными по киберугрозам, объединить усилия в разработке перспективных боевых бронированных машин, артиллерийских систем, необитаемых подводных аппаратов для борьбы с минной опасностью.
Определена двухуровневая схема управления деятельностью Евросоюза в рамках ПСС. В частности, Совет ЕС устанавливает общую направленность ПСС, принимает решение об изменении состава его подписантов, контролирует выполнение последними своих обязательств. В то же время руководство проектами осуществляют участвующие государства, одно из которых является ведущим. Координационные функции возложены на Европейское оборонное агентство и Европейскую внешнеполитическую службу.
В ноябре 2018 года министры обороны государств - членов Евросоюза утвердили еще 17 проектов ПСС, доведя их общее количество до 34.
2. Европейский фонд обороны. В настоящее время примерно согласованы структура и объемы финансирования создаваемого ЕФО. В период с 2021 по 2027 год только из бюджета ЕС в фонд предусматривается перечислить 13 млрд евро, из которых 4,1 млрд намечено израсходовать на НИОКР и внедрение инновационных технологий, а также 8,9 млрд - на разработку передовых систем ВВТ. При этом основная часть средств фонда (до 80%) должна поступать от стран-участниц.
Определено, что Европейский фонд обороны будет включать две основные финансовые составляющие:
"фонд исследований" для обеспечения совместных НИОКР в области инновационных оборонных технологий и "фонд развития военных возможностей" для поддержки проектов ПСС и программ по ликвидации "критических недостатков в военном потенциале организации".
3. "Ежегодные скоординированные обзоры в области обороны". На данном этапе утверждена структура документа, в соответствии с которой Европейское оборонное агентство представило министрам обороны стран ЕС в ноябре 2018 года его "пилотный проект".
В документе систематизируются сведения о военных расходах, показателях строительства вооруженных сил и вкладах стран-участниц в урегулирование конфликтов.
В дополнение к этому на заседании Совета ЕС по иностранным делам с участием министров обороны (25 июня 2018 года, г. Люксембург) Франция выдвинула предложение под названием "Европейская инициатива вмешательства" (ЕИВ).
Главными целями инициативы являются углубление взаимодействия между главными штабами ВС стран - участниц ЕИВ и наращивание возможностей ВС членов Евросоюза по проведению операций за пределами Европы. В качестве географических зон ответственности предварительно определены восточные и южные границы ЕС, Ближний Восток и Африканский континент.
ЕИВ предполагает формирование европейскими странами межвидовой группировки войск (сил) для решения следующих задач:
- защита соотечественников в зонах конфликтов и чрезвычайных ситуаций и их эвакуация при необходимости;
- проведение военных, антитеррористических, гуманитарных и спасательных операций;
- мониторинг обстановки в интересах упреждающего реагирования.
Намечено использование "специализации" каждого государства: сухопутное или военно-морское присутствие в зоне кризиса, воздушные перевозки, связь, разведка, инженерное обеспечение, медицина катастроф. Большое значение придается совместному применению военной инфраструктуры каждой из стран.
В настоящее время к "Европейской инициативе вмешательства" присоединились Бельгия, Великобритания, Германия, Дания, Испания, Нидерланды, Португалия, Финляндия, Франция и Эстония. При этом возможно подключение к ней и других европейских государств, не входящих в Евросоюз.
Важным этапом укрепления военной интеграции стран Евросоюза стало появление в 2017 году в составе Военного штаба (ВШ) ЕС Центра планирования и проведения военных миссий. Решение об его учреждении рассматривается в европейских странах как шаг к созданию единого органа военного управления "объединенной Европы". Новая структура непосредственно подчинена начальнику ВШ ЕС, который дополнительно наделен полномочиями по руководству контингентами, задействованными в соответствующих мероприятиях кризисного урегулирования (ранее назначался командующий).
На центр возложены следующие задачи:
- разработка и контроль реализации концепций (замысла) и оперативных планов миссий;
- организация взаимодействия с общеевропейскими и национальными органами военного управления;
- подготовка донесений и других отчетных документов руководящим структурам Евросоюза;
- круглосуточное отслеживание обстановки в кризисных регионах, где дислоцированы подчиненные воинские контингенты;
- содействие командованию миссий в организации повседневной деятельности подразделений;
- контроль финансирования соответствующих антикризисных мер, укомплектования новых или ротации уже развернутых формирований в районах кризиса;
- оценка эффективности выполнения миссиями задач и разработка предложений руководству Евросоюза по совершенствованию мероприятий кризисного урегулирования ЕС;
- организация взаимодействия с разведывательными и аналитическими органами (разведывательным управлением Военного штаба, разведывательноаналитическим центром, спутниковым центром Европейского союза), а также с аналогичной гражданской структурой ЕС (центр планирования и проведения гражданских операций).
В целом современный этап развития оборонной политики Евросоюза характеризуется существенной активизацией усилий по формированию новых механизмов военной интеграции. Это обусловлено растущими военно-политическими амбициями "объединенной Европы", которые пока превышают реальные возможности стран - участниц организации. В складывающихся условиях Брюссель стремится создать необходимую для обеспечения претензий на статус одного из глобальных "центров силы" базу и одновременно дополнить возможности НАТО по продвижению внешнеполитических интересов Запада с опорой на военный потенциал.