Роль "Постоянного структурированного сотрудничества" в обеспечении безопасности Европейского союза (2020)
Капитан 2 ранга С. Хабаров,
М. Локтионова
Особой формой кооперации в сфере общей политики в области безопасности и обороны (ОПБО) Европейского союза (ЕС), предоставляющей возможность объединения усилий государств для реализации конкретных проектов, является "Постоянное структурированное сотрудничество" (ПСС). Заинтересованные государства получили возможность сотрудничать друг с другом в обход требования консенсуса среди членов ЕС.
Механизм "Постоянного структурированного сотрудничества" законодательно был закреплен в Лиссабонском договоре. Проработка более конкретной юридической базы ПСС началась позже и была связана с изменением характера трансатлантических отношений при президенте США Д. Трампе, наращиванием военных потенциалов России и Китая, а также с предстоящим выходом Великобритании из ЕС . Эти факторы предопределили ускорение темпов военной интеграции внутри Евросоюза.
 |
| Государства - участники "Постоянного структурированного сотрудничества" |
 |
| Перечень проектов "Постоянного структурированного сотрудничества" |
 |
| Кооперация государств в рамках "Постоянного структурированного сотрудничества" |
 |
| Страны - участницы НАТО, ЕС и "Постоянного структурированного сотрудничества" |
 |
| Стратегическая автономия ЕС: содержание и механизмы достижения |
Инициаторами такого рода сотрудничества считаются Германия, Испания, Италия и Франция, которые в сентябре 2016 года предложили конкретные мероприятия по углублению кооперации в области безопасности и обороны в рамках реализации "Глобальной стратегии ЕС в сфере внешней политики и политики безопасности". В последующем они возглавили или стали участниками наиболее важных проектов и тем самым обозначили сферы своего влияния на реализацию инициативы в целом.
Механизм "Постоянного структурированного сотрудничества" был введен в действие решением Совета ЕС 11 декабря 2017 года. Свое участие в нем подтвердили 25 из 28 стран Евросоюза. Не поддержали инициативу Великобритания (в связи с предстоящим выходом из ЕС), Дания (не участвует в ОПБО) и Мальта (имеет возможность присоединиться к ПСС позже).
Активация "Постоянного структурированного сотрудничества" заключалась в принятии участниками инициативы обязательств по совместному развитию оборонных возможностей. Каждое присоединившееся государство соглашалось на следующее:
- постепенное доведение военных расходов до уровня 2% ВВП;
- расходование не менее 20% военного бюджета на закупку вооружения и военной техники (ВВТ);
- увеличение доли средств военного бюджета, затрачиваемых на НИОКР и развитие технологий;
- участие не менее чем в одном совместном проекте ПСС;
- содействие в формировании Европейского фонда обороны и подготовке "Ежегодных скоординированных обзоров в области обороны";
- поддержка деятельности ЕС по урегулированию кризисов;
- выделение боеготовых частей (подразделений) для проведения операций и миссий ЕС;
- упрощение процедуры перевозки воинских формирований в пределах ЕС;
- обеспечение оперативной совместимости войск (сил) на основе стандартов НАТО;
- содействие развитию военно-промышленного комплекса Евросоюза;
- углубление сотрудничества в области киберзащиты , боевого обеспечения и подготовки личного состава.
Несмотря на неопределенность сроков и объемов выполнения, данные обязательства сформировали конкретные рамки совместного развития оборонных возможностей. При этом заявленная цель проекта состоит в том, чтобы его участники сообща наращивали оборонный потенциал и делали его доступным для военных операций ЕС, НАТО и ООН.
В дальнейшем была согласована "Дорожная карта реализации программы ПСС" и поэтапно определены приоритетные проекты сотрудничества: в марте 2018 года утверждены первые 17, затем в ноябре еще 17 проектов и в ноябре 2019-го - последующие 13. В соответствии с предложением Совета ЕС в перспективе предполагается ввести двухгодичный цикл обновления перечня проектов ПСС. Это позволит оценивать адекватность принимаемых мер по развитию оборонных возможностей, своевременно их корректировать и выдвигать новые инициативы. Очередное решение по изменению содержания программы ПСС предусматривается принять в 2021 году.
Существующий перечень проектов включает: совершенствование систем управления и ВВТ; создание ряда учебных центров; наращивание возможностей в таких областях, как боевое (оперативное) и тыловое обеспечение; повышение кибервозможностей. Кроме того, ряд инициатив направлен на стандартизацию и унификацию номенклатуры вооружения и военной техники, а также совместное их производство. Особое место занимают такие мероприятия, как упрощение процедур пересечения границ при воинских перевозках и повышение функциональной совместимости вооруженных сил государств ЕС (в том числе на основе существующих в НАТО стандартов).
Следует отметить, что в перечень проектов ПСС были включены программы, которые ранее развивались на национальной или многосторонней основе. Так, Испания, Италия, Польша, Финляндия, Франция и Швеция с 2000 года занимались совместной разработкой системы закрытой цифровой связи. При формировании пилотного перечня к этому проекту присоединились Бельгия, Германия, Нидерланды и Португалия . Другим примером является создание и совместная эксплуатация европейского средневысотного БПЛА большой продолжительности полета. Проект, осуществляемый с 2016 года Германией, Испанией, Италией и Францией, спустя два года вошел в очередной перечень ПСС (к его реализации подключилась Чехия).
Вместе с тем большинство запущенных проектов являются новыми, отражающими реальные потребности ЕС на среднесрочную перспективу.
При этом каждый участник разрабатывает национальный план их реализации, в котором указаны соответствующие мероприятия и средства для этого.
В дальнейшем в зависимости от хода развития совместных возможностей, рекомендаций Совета ЕС , а также с учетом "Ежегодных скоординированных обзоров в области обороны" возможна корректировка этих планов. Уточненные планы должны ежегодно представляться в Европейскую внешнеполитическую службу (ЕВС) и Европейское оборонное агентство.
Перечень участников конкретного проекта не является статичным. По совместному решению государств, изначально реализующих проект, к его осуществлению могут присоединяться и другие заинтересованные государства.
Решение об изменении состава участников принимает Совет ЕС.
Показательно, что ПСС в перспективе может быть открыто для участия третьих стран. Предполагается, что процесс ассоциации будет предусматривать приглашение группой объединившихся государств стороннего участника проекта и принятие Советом ЕС решения о допуске его к сотрудничеству в таком формате. Необходимыми условиями для этого станут активное вовлечение третьей страны в работу по проекту, содействие с ее стороны в реализации ОПБО, выполнение обязательств в рамках ПСС. Предполагается, что такая возможность позволит Великобритании после выхода из состава Евросоюза присоединиться к сотрудничеству с организацией. Потенциальным участником ПСС также является Норвегия, которая в настоящее время участвует в работе Европейского оборонного агентства и заинтересована в совместном развитии оборонных возможностей.
В настоящее время определено, что эта инициатива будет реализовываться в два этапа. На первом (2018- 2020) осуществляется планирование на национальном уровне , согласование планов руководящими органами Евросоюза, утверждение перечня проектов ПСС , составление базы данных по объединенным возможностям. Такая база будет включать перечень воинских формирований и объектов инфраструктуры (полигоны, учебные центры, военные базы, базы МТО и пр.), которые государства в соответствии с национальными планами готовы предоставить для совместного применения в рамках ЕС.
В ходе второго этапа (2021-2025) предусматривается собственно реализация совместных проектов, ежегодный контроль их выполнения, корректировка и дополнение утвержденных планов. По завершении каждого этапа предполагается процедура оценки полноты и качества выполнения взятых обязательств. В перспективе будут выработаны цели и задачи для последующих этапов сотрудничества.
В интересах координации и контроля определена двухуровневая схема управления "Постоянным структурированным сотрудничеством" - руководство его реализацией осуществляется на уровне Совета ЕС, а также внутри групп, участвующих в проекте государств, одно из которых является ведущим . При этом Совет ЕС определяет направленность принимаемых мер, устанавливает цели и задачи по конкретному наполнению принятых участниками обязательств, ежегодно анализирует ход их выполнения. При необходимости он может конкретизировать или дополнить их перечень таким образом, чтобы тот отвечал текущим потребностям Евросоюза в обеспечении коллективной безопасности и обороны.
Подобное уточнение предполагается провести дважды - в 2020 и в 2025 годах. В свою очередь, государства, реализующие проект, внутри групп сами определяют степень участия, задачи и ответственность за его выполнение.
Посредником между Советом ЕС и группами государств является секретариат ППС, функции которого выполняет Европейская внешнеполитическая служба (ЕВС , включая Военный штаб ЕС) и Европейское оборонное агентство. При этом служба участвует в оценке готовности, структурно-функциональной со вместимости проектов сотрудничества, а агентство следит за тем , чтобы их реализация не дублировала выполнение других программ ЕС.
В рамках своих полномочий секретариат осуществляет следующие мероприятия: сбор проведенных ЕВС и Европейским оборонным агентством оценок новых проектов сотрудничества; выработка по ним рекомендаций высокому представителю ЕС по иностранным делам и политике безопасности; поддержка групп государств при подготовке новых проектов и реализации существующих; организация оценки соответствующих национальных планов; подготовка проектов решений и рекомендаций Совета ЕС по этому вопросу.
Финансирование оборонных программ в рамках ПСС осуществляется участвующими в них государствами и из Европейского фонда обороны (ЕФО).
Определено, что основная часть ассигнований на реализацию проектов будет предоставляться за счет национальных бюджетов, а из фонда может быть выделено до 20% требуемых средств . Формируемый ЕФО будет включать две основные финансовые составляющие : фонд исследований для обеспечения совместных НИ ОКР в области оборонных техологий и фонд развития военных возможностей для поддержки проектов ПСС. В период с 2021 по 2027 год из бюджета ЕС в этой структуре предусматривается перечислить 13 млрд евро, 4,1 млрд из которых намечено израсходовать на НИОКР и внедрение инновационных технологий, а 8,9 млрд - на совершенствование и разработку передового вооружения и военной техники . Если учесть, что финансирование проектов ЕФО составляет лишь пятую часть требуемых для его реализации средств, то можно определить, что общий бюджетный фонд ПСС в указанный период составит около 65 млрд евро.
"Постоянное структурированное сотрудничество" имеет ряд особенностей, отличающих его от других оборонных инициатив и форматов взаимодействия.
Так, ПСС предполагает реализацию "тактики малых шагов", рассчитанную на долгосрочный период. Кроме того , принятые в рамках ПСС решения имеют обязательную силу, так как его участники должны следовать рекомендациям, содержащиеся в "Ежегодных скоординированных обзорах в области обороны".
Государство-участник частично передает право на принятие решения по реализации проекта на наднациональный уровень и несет ответственность за его выполнение перед институтами ЕС . Механизм сотрудничества выстроен таким образом, что возможности отдельных стран рассматриваются как составная часть единой структуры европейского военного потенциала.
В связи с этим предусмотрено проводить ежегодный анализ состояния и на его основе вырабатывать рекомендации по дальнейшему развитию.
"Постоянное структурированное сотрудничество" не следует рассматривать в качестве механизма достижения Евросоюзом военной автономии. ППС, несомненно, имеет высокий потенциал и при определенных условиях может привести к укреплению ЕС , повышению интеграции в военной сфере и даже созданию оборонного союза.
Но в настоящее время этому мешает ряд факторов. К ним можно отнести:
- отсутствие единой стратегии развития и применения военного потенциала ЕС;
- разнонаправленность национальных целей формирования совместных возможностей в рамках ПСС;
- малая доля централизованного финансирования;
- намерение отдельных государств развивать свой и союзный военный потенциал в других форматах (например , в рамках двусторонних соглашений);
- координация совместного производства и закупок военной техники осложнена различием интересов национальных военно-промышленных комплексов.
Так, Франция, Испания и Италия стремятся использовать возможности ЕС для самостоятельного реагирования на кризисы в Африке. В свою очередь, Польша и государства Балтии намерены укрепить обороноспособность на восточной границе ЕС и НАТО. Германия заинтересована в налаживании военной кооперации стран как инструменте сплочения ЕС , направленного на повышение эффективности управления, подготовки кадров , организации всестороннего обеспечения войск (сил). При этом ведущие государства используют ПСС для занятия определенных ниш в оборонной политике и привлечения партнеров к совместной деятельности . В дальнейшем это должно позволить сориентировать собственную промышленность на выполнение общеевропейских задач, а также добиться финансирования из Европейского фонда обороны.
Показательным также является намерение ведущих государств ЕС развивать совместные проекты в сфере совершенствования или создания новых ВВТ на двусторонней и многосторонней основе, но не в рамках "Постоянного структурированного сотрудничества" . Так, в перечень проектов ПСС не были включены германо- французские программы разработки европейского основного боевого танка и нового боевого самолета. В двустороннем формате также запланировано строительство подводных лодок проекта 212CD для ВМС Германии и Норвегии. Такие примеры свидетельствуют о том, что на политическом уровне пока не определено, какие возможности должны наращиваться общеевропейскими усилиями, какие - инициативно группой государств и какие - исключительно на национальной основе.
Однако решающим фактором, препятствующим развитию ЕС в военной сфере, является доминирование возможностей Североатлантического союза. Часть государств ЕС ориентируется в вопросах безопасности на НАТО и США и не намерена вкладывать свои ресурсы в военную составляющую европейского строительства при наличии подобной структуры в рамках блока. Одновременно и сами Соединенные Штаты сдерживают развитие интеграционных процессов в Европе.
Чтобы оценить роль и место ПСС в обеспечении безопасности ЕС на современном этапе, необходимо рассматривать возможность его реализации в совокупности с другими мероприятиями этой организации в данной области.
Так, обозначенное в 2016 году в Глобальной стратегии Евросоюза намерение добиться "стратегической автономии", то есть независимого оборонного потенциала, предполагает достижение политической, оперативной и промышленной самостоятельности ЕС, что может позволить ему эффективно действовать не только в прилегающих к Европе регионах, но и в глобальном масштабе.
Европейский оборонный союз подразумевает единое стратегическое видение проблем безопасности, наличие эффективного института управления обороной, объединенные и оперативно совместимые ВС, общий бюджет и высокую степень интеграции военной промышленности и рынка вооружений. Для достижения этих целей тесного сотрудничества государств в военной и военно-технической областях недостаточно. Евросоюзу необходимо нарастить военный потенциал до такого уровня, который будет достаточен для самостоятельного реагирования на актуальные угрозы безопасности.
Таким образом, "Постоянное структурированное сотрудничество" является одним из новых механизмов военной интеграции на современном этапе развития Евросоюза. Благодаря такому формату взаимодействия ЕС консолидирует усилия по созданию общеевропейского оборонного потенциала и углублению производственной кооперации. Перечень проектов ПСС демонстрирует, какими средствами европейские государства намерены решать накопившиеся в регионе и на его периферии проблемы, а также урегулировать конфликты в будущем. Итогом "Постоянного структурированного сотрудничества" в ближнесрочной перспективе станет развитие национальных и совместных военных возможностей, которые смогут быть применены в интересах как отдельных государств, так и их союзов. В долгосрочной перспективе европейская оборонная интеграция может привести к усилению оборонной автономии Европы от США и к уменьшению значения НАТО па континенте.