Применение бундесвера в операциях за рубежом ч1 (2017)
Капитан 2 ранга С. Хабаров,
А. Громов
Привлечение вооруженных сил Германии (бундесвера) к выполнению боевых задач за рубежом началось в 1990 году. При этом основной приоритет уделялся задействованию контингентов в рамках операций НАТО. Нормативно-правовая база применения ВС ФРГ адаптировалась в соответствии с меняющимися потребностями государства в выполнении союзнических обязательств и обеспечении собственной безопасности. Спустя четверть века международный характер участия бундесвера в кризисном урегулировании дополнился проведением самостоятельных национальных операций на территории отельных государств. На современном этапе происходит пересмотр существующих конституционно-правовых норм, предпринимаются попытки упрощения парламентского контроля над применением ВС.
Законодательные основы применения ВС Германии. В настоящее время правовой основой применения ВС Германии является Основной закон ФРГ (аналог конституции), решения федерального конституционного суда, конкретизирующие содержание отдельных статей Основного закона, и федеральный закон "О парламентском участии". Данные законодательные акты определяют рамки применения ВС ФРГ, полномочия правительства и парламента страны, а также регулируют взаимодействие между данными органами власти.
 |
| Применение бундесвера в операциях за рубежом (1991-2017) |
 |
| География применение бундесвера в операциях за рубежам |
В соответствии с Основным законом ФРГ боевое применение бундесвера предусмотрено только в следующих случаях: для обороны Германии (ст. 87а, абз. 1); в условиях "состояния обороны"-для защиты гражданских объектов, поддержки полицейских мероприятий и для регулирования движения транспорта (ст. 87а, абз. 3); при необходимости для "отражения опасности, угрожающей существованию либо основам свободного демократического строя федерации", - для борьбы с организованными и располагающими боевым оружием повстанцами (ст. 87а, абз. 4). Кроме того, согласно ст. 24 (абз. 2) Германия "в целях обеспечения мира может войти в систему взаимной коллективной безопасности". Таким образом, Основной закон ФРГ не содержит в прямой постановке каких-либо положений о боевом применении бундесвера за пределами национальной территории.
Участие германских ВС в операциях и миссиях за рубежом в начале 1990-х годов вызвало негативную реакцию парламента и общественности. В частности, это относилось к привлечению ВМС к обеспечению режима эмбарго товаров и вооружений в отношении Югославии, направлению экипажей самолетов системы ДРЛО и управления авиацией "Авакс - НАТО" для выполнения задач в воздушном пространстве над Боснией и Герцеговиной, а также усиленного батальона снабжения в миссию ООН в Сомали. В названных случаях легитимность действий вооруженных сил была спорной, а бундестаг участвовал в принятии решения лишь по миссии ООН. Кроме того, германские военнослужащие могли быть втянуты в непосредственные боевые действия. С учетом этого сразу несколько политических фракций направили запрос в федеральный конституционный суд ФРГ с целью проверки правомочности и соответствия конституционным нормам подобных действий правительства.
Своим решением от 12 июля 1994 года суд признал основополагающее право Германии на применение контингентов бундесвера за рубежом в рамках конкретных международных организаций. При этом в соответствии с формулировками статей Основного закона ФРГ такими "системами взаимной коллективной безопасности" помимо ООН были названы НАТО и Западноевропейский союз. Кроме того, тем же решением суд обязал осуществлять задействование национальных ВС только при условии его одобрения в каждом конкретном случае парламентом страны. Последующее масштабное участие Германии в операциях и миссиях за рубежом проводилось согласно этим положениям.
Требования конституционного суда, а также обязательства и права правительства и парламента при боевом применении вооруженных подразделений германских ВС в операциях за рубежом были закреплены в Законе "О парламентском участии" от 18 марта 2005 года. Данный акт регулирует формы участия бундестага в принятии решений на задействование бундесвера в операциях, а также на его продление или окончание.
Вместе с тем полномочия германского парламента ограничены. Так, разработка решения на применение вооруженных сил за рубежом, постановка соответствующих задач и определение параметров участия Германии в конкретной миссии или операции находятся исключительно в компетенции германского правительства. Бундестаг не обладает правом инициативы на задействование контингентов бундесвера или внесение изменений в его параметры. Парламент лишь одобряет (без правок) либо отклоняет конкретное предложение кабинета министров. В соответствии с законом депутаты рассматривают только те случаи, когда военнослужащие бундесвера направляются для выполнения боевых задач, то есть предполагается, что оружие будет использоваться ими не в целях самообороны, а "по предназначению".
Еще одним ключевым документом, регулирующим применение бундесвера, стало решение федерального конституционного суда Германии от 23 сентября 2015 года. Согласно ему основополагающие конституционно-правовые полномочия бундестага "не ограничены исключительно случаями задействования вооруженных сил в рамках вхождения в системы взаимной коллективной безопасности, а распространяются также на любое боевое применение бундесвера за рубежом". Кроме того, в данном решении суда упоминается вариант "одностороннего боевого применения ВС ФРГ за пределами национальной территории", которое тоже требует соответствующего одобрения парламента.
Приведенные формулировки были восприняты в Германии как фактическое признание судом возможности применения бундесвера (наряду с вхождением в систему взаимной коллективной безопасности) также в других "форматах" на основе соответствующей и достаточной нормативно-правовой базы. Данная трактовка решения федерального конституционного суда ФРГ фактически означает, что задействование бундесвера вне рамок ООН, НАТО и ЕС не противоречит Основному закону страны.
| Официальные сокращения названий миссий и операций ООН: ЮНСКОМ - Специальная комиссия ООН; ПМООНК - Передовая миссия ООН в Камбодже; ЮНТАК - Временный орган ООН в Камбодже; ЮНОСОМ - Операция ООН в Сомали; МООННГ - Миссия ООН по наблюдению в Грузии; СООНО - Силы ООН по охране; МООНСА - Миссия ООН по содействию Афганистану; МООНЭЭ - Миссия ООН в Эфиопии и Эритрее; МООНВС - Миссия ООН в Судане; ВСООНЛ - Временные силы ООН в Ливане; ЮНАМ ИД - Смешанная операция Африканского союза - ООН вДарфуре; МООНЮС - Миссия ООН в Республике Южный Судан; МИНУСМА - Многопрофильная комплексная миссия ООН по стабилизации в Мали; МООНРЗС - Миссия ООН по проведению референдума в Западной Сахаре. |
Взгляды военно-политического руководства Германии на подготовку страны и бундесвера к участию в вооруженных конфликтах, формы и способы применения ВС в различных видах военных действий по обеспечению безопасности страны, в том числе для защиты политических и экономических интересов за пределами национальной территории, отражены также в ряде документов стратегического характера. К ним относятся прежде всего "Белая книга по вопросам политики безопасности Германии и перспективам развития вооруженных сил", "Основные направления политики Германии в области обороны" и "Концепция бундесвера". В совокупности эти документы отражают аспекты, присущие военной доктрине государства.
"Белая книга по вопросам политики безопасности ФРГ и перспективам развития вооруженных сил"1 (в редакции от 13 июля 2016 года) содержит оценку военно-политической обстановки в Европе и мире, перспективы ее развития, а также определяет основные направления военного строительства страны. Согласно документу Берлин в силу своего политического, экономического и военного значения должен активно участвовать в формировании нового миропорядка, брать на себя ответственность за обеспечение безопасности на международном уровне.
Кроме того, подчеркивается, что интеграция в систему взаимной коллективной безопасности, которая предписывается Основным законом Германии, становится все более сложной, комплексной. Это обусловлено тем, что операции последнего десятилетия проводятся зачастую коалициями заинтересованных государств. В отдельных случаях имеются достаточные международно-правовые основания для самостоятельного военного вмешательства (например, обращение руководства государства) и, как следствие, не требуется дополнительного международного одобрения.
С учетом этого в "Белой книге" указывается, что ВС ФРГ должны быть в состоянии эффективно реагировать на возможные вызовы и угрозы. При этом система коллективной безопасности будет и в последующие годы являться одним из определяющих факторов при принятии решения на применение германских ВС в операциях за рубежом.
В "Основных направлениях политики ФРГ в области обороны"2 (документ подписан министром обороны ФРГ 18 мая 2011 года) применение ВС рассматривается в качестве способа обеспечения национальной и коалиционной безопасности, позволяющего "держать на дистанции" от Германии негативное воздействие кризисов и конфликтов. При этом указывается, что задействование бундесвера в операциях за рубежом предусмотрено главным образом совместно с союзниками и партнерами в рамках ООН, Североатлантического и Европейского союзов. Использование военной силы предусматривается для обеспечения коллективной обороны, предотвращения и разрешения конфликтов. Отмечено также, что в современных условиях применение бундесвера не может быть ограничено ни по интенсивности, ни по географическим критериям.
В соответствии с документом вооруженные силы Германии должны обладать боевым потенциалом, позволяющим решать задачи во всем спектре операций различной степени интенсивности, а также обеспечить возможность принятия Берлином руководящей роли в рамках операции коалиционных сил. Это позволит ФРГ выполнять отвечающие ее статусу политические и военные обязательства, а также обеспечивать необходимое влияние на процессы планирования и принятия решений в НАТО и ЕС.
 |
| Общая численность германского контингента, задействованного в операциях за рубежом в период с 2011 года по настоящее время (курсивом выделены завершенные операции) |
 |
| Соотношение численности контингентов бундесвера, задействованных в операциях и миссиях под эгидой международных организаций, а также по коалиционным и национальным планам |
В "Концепции бундесвера"3 (действующий документ, подписанный главой МО ФРГ 1 июля 2013 года) указывается, что задачи по обеспечению безопасности решаются совместно с союзниками и партнерами в рамках НАТО, ЕС, ООН и ОБСЕ. В то же время операции по спасению, эвакуации и освобождению заложников проводятся в основном национальными силами. При этом их координация осуществляется в зависимости от обстановки на международном уровне.
Особенности и изменения, которые произошли с начала задействования бундесвера в операциях за рубежом до настоящего времени. Применение ВС ФРГ за пределами национальной территории можно разделить на несколько этапов с учетом задач бундесвера, интенсивности ведения (количество операций и числа военнослужащих, участвовавших в них), приоритета в выборе партнеров.
Так, на первом этапе (1990-1994) руководство страны при участии в зарубежных миссиях стремилось избежать масштабного вовлечения национальных вооруженных сил в боевые действия и потому делало акцент на гуманитарных аспектах миссий. С учетом этого германский контингент решал задачи, связанные с транспортными перевозками силами армейской авиации и ВВС, развертыванием полевых госпиталей и оказанием медицинской помощи населению. Вместе с тем в ходе совместной деятельности с НАТО характерным являлось использование исключительно воздушного и морского компонентов ВС ФРГ.
В ходе второго этапа (1994-2001) состоялся переход к полномасштабному участию в миротворческих операциях. Росло количество зарубежных миссий бундесвера и численность задействованных в них военнослужащих, расширялся спектр задач германского контингента, ВС ФРГ играли все более значимую роль в составе международных миротворческих сил. Бундестаг 16 октября 1998 года впервые одобрил использование сухопутного компонента бундесвера в операции НАТО против Югославии, что привело к прецеденту боевого применения ВС ФРГ вне зоны ответственности Североатлантического союза. Таким образом, бундесвер в 1999-2001 годах впервые после Второй мировой войны принял непосредственное участие в боевых действиях. Следует также отметить, что на территории Косово германские миротворцы получили собственную зону ответственности, что свидетельствовало о возросшей роли Берлина в рамках международной коалиции.
Начало третьего этапа (2001-2014) связано с последствиями террористических атак, совершенных 11 сентября 2001 года на территории США. Североатлантический союз впервые за весь период своего существования (с 1949-го) применил ст. 5 Вашингтонского договора о коллективной обороне. Государства -члены альянса, включая ФРГ, направили свои воинские контингенты для проведения сразу трех операций в рамках антитеррористической коалиции4.
В течение данного периода борьба с террором велась с использованием коалиционного потенциала "на чужой территории", то есть в условиях локализации этой угрозы в основном в Афганистане и Пакистане. При этом бундесвер за счет участия в полномасштабной и длительной наземной операции Международных сил содействия безопасности получил опыт боевого применения, а также руководства группировкой сил5.
Переход к современному этапу (с 2015 года по настоящее время) в задействовании ВС ФРГ связан с борьбой против ИГИЛ (запрещена в РФ), а также с такими ключевыми конфликтами в мире, как сирийский и украинский. В частности, в ходе их урегулирования была недопустима прямая военная конфронтация между Россией и НАТО. В первом случае это привело к формированию так называемой антиигиловской коалиции государств, которая при ведущей роли США проводит военную операцию вне рамок альянса или других систем коллективной безопасности. Германия, в частности, выполняет задачи разведывательного обеспечения. Кроме того, инструктора бундесвера осуществляют подготовку личного состава курдских военизированных формирований "Пешмерга" на севере Ирака.
Реакцией на второй конфликт стало принятие в сентябре 2014 года "Плана действий по повышению боевой готовности ОВС НАТО". Данный документ предусматривает создание межвидового формирования экстренного реагирования (до 7 тыс. военнослужащих) со сроком развертывания 48 ч. В соответствии с этим требованием Берлин обязан не только предоставить в распоряжение Североатлантического союза соответствующий комплект сил и средств, но и обеспечить при необходимости его своевременное боевое применение.
Современный этап, исходной точкой для которого можно считать деятельность бундесвера в Ираке и Сирии, характеризуется:
- переходом к самостоятельному применению ВС Германии по национальным и коалиционным планам (то есть без вхождения в соответствии с Основным законом ФРГ в "систему коллективной безопасности" - ООН или НАТО);
- задействованием контингентов бундесвера в большом количестве одновременно проводимых операций при уменьшении числа военнослужащих в них (фактическая численность контингента в конкретной операции не превышает 900 человек);
- разнообразием решаемых задач (миротворческие операции, борьба с терроризмом, подготовка личного состава ВС стран-партнеров);
- изменением баланса участия в операциях и миссиях (снижение численности контингента бундесвера, выделяемого в операции НАТО, при одновременном росте доли ООН).
На современном этапе применения ВС ФРГ в операциях за рубежом наблюдается переход к выполнению задач боевого и других видов обеспечения. Берлин постепенно сокращает прямое участие в боевых действиях, отдавая приоритет разведке, медико-санитарному обеспечению операций, а также подготовке и обучению личного состава ВС стран в районе конфликта. Данный факт не является радикальным отказом от применения военной силы, а скорее связан с намерением германского руководства "прощупать рамки дозволенного" при самостоятельном выполнении бундесвером указанных задач. В последующем деятельность ВС ФРГ в Ираке и Сирии по национальным планам будет использована в качестве прецедента, а ее легитимность обоснована.
Показательным на каждом из указанных выше этапов являлся выбор Германией приоритетного партнера в осуществлении операций. Данный критерий характеризует изменение приоритетов внешней политики и политики безопасности страны.
Так, в начале 1990-х годов бундесвер был задействован в зонах вооруженных конфликтов под эгидой как ООН, так и НАТО. После 1995 года ключевое значение приобрел Североатлантический союз. С 2003 года Германия стала сочетать использование бундесвера в интересах международного кризисного урегулирования под эгидой НАТО и в рамках механизма ОВПБ ЕС. При этом роль ООН снизилась. С 2013 года наблюдается обратная тенденция - численность военнослужащих бундесвера в операциях НАТО сокращается, а контингент в миссиях ООН наращивается.
В настоящее время распределение сил бундесвера по миссиям неравномерно. Большая часть (50,5% общего количества) по-прежнему выделяется для участия в операциях НАТО, 28,5% - на проведение миссий под эгидой ООН и всего 8,5% - на операции ЕС. В деятельности по коалиционным (национальным) планам ФРГ и союзников применяется 12,5% всего контингента ВС Германии за рубежом.
1 Das WeiBbuch zur Sicherheitspolitik und zur Zukunft der Bundeswehr является одним из основополагающих военно-политических документов, определяет основные понятия и уточняет стратегические приоритеты германской политики безопасности.
2 "Verteidigungspolitische Richtlinien" — представляет собой конкретизацию на определенный период закрепленных в "Белой книге" задач для министерства обороны в области обеспечения национальной и коалиционной безопасности, строительства ВС ФРГ.
3 Konzeption der Bundeswehr - общая долгосрочная концепция по обеспечению безопасности Германии военными средствами. Документ описывает принципы строительства бундесвера, а также характеризует условия, формы и способы применения ВС ФРГ.
4 Операция "Несгибаемая свобода" (OEF - Operation Enduring Freedom) - под эгидой НАТО; операция "Активные усилия" (ОАЕ - Operation Active Endeavour) - под руководством Североатлантического союза; операция МССБ (Международные силы содействия безопасности в Афганистане - International security assistance forces) - под эгидой ООН и с участием всех государств - членов альянса.
5 Германия осуществляла руководство региональным командованием "Север" (Мазари-Шариф).