Применение бундесвера в операциях за рубежом ч2 (2017)

Капитан 2 ранга С. Хабаров,
А. Громов

В первой части статьи¹ были раскрыты законодательные основы применения ВС Германии (бундесвера) за рубежом ("Белая книга по вопросам политики безопасности Германии и перспективам развития вооруженных сил", "Основные направления политики Германии в области обороны" и "Концепция бундесвера"), взгляды военно-политического руководства ФРГ на подготовку страны к участию в вооруженных конфликтах, а также формы и способы применения бундесвера в различных видах военных действий по обеспечению национальной безопасности, в том числе для защиты политических и экономических интересов за пределами собственной территории.

Текущее участие бундесвера в операциях за рубежом. В настоящее время ВС ФРГ участвуют в 15 операциях и миссиях под эгидой ООН,. ЕС и НАТО, а также по национальным планам в различных регионах мира. В них задействовано около 3 300 германских военнослужащих. При этом в соответствии с проведенными через бундестаг решениями общее число военнослужащих, которые могут одновременно участвовать во всех операциях (то есть сумма пороговых значений численности для каждой из них), составляет 7 620 человек.

Контингенты ВС ФРГ присутствуют в большинстве проводимых в настоящее время операций НАТО и ЕС. В свою очередь, отмечается незначительное участие Германии в деятельности под эгидой Организации Объединенных Наций. По состоянию на май 2017 года Берлин направляет военнослужащих лишь в шесть из 16 миротворческих миссий ООН. При этом общая численность германских военных в них составляет 1 003 человека (из общего контингента миротворцев в 107 800 человек).

Анализ участия бундесвера в военных операциях показывает, что подходы руководства страны к определению целей, условий, допустимых пределов и последствий применения ВС претерпевают существенные изменения. Берлин официально взял курс на принятие большей ответственности за поддержание безопасности в мире. Такие обязательства требуют дееспособных ВС и наличия эффективных способов их применения.

В интересах достижения этого руководство ФРГ стремится "подстроить" систему реагирования на вызовы и угрозы безопасности под современные требования, обеспечить способность к быстрым и решительным действиям национальных ВС уже на начальном этапе урегулирования конфликтов. По замыслу Берлина, этому будет способствовать в том числе трансформация правовых основ применения бундесвера за рубежом.

Изменение нормативно-правовой базы применения вооруженных сил ФРГ. Следует отметить, что за небольшой период активного участия страны в урегулировании кризисов были сформированы и отработаны на практике достаточно жесткие нормы, регулирующие процесс принятия решения о направлении контингентов национальных ВС за рубеж. В первую очередь к ним относится обязательное одобрение боевого применения вооруженных подразделений парламентом, который также имеет право отклонить или отозвать соответствующее решение правительства.

С учетом опыта участия бундесвера в боевых операциях, а также военно-политической обстановки в мире корректировка механизмов обеспечения национальной безопасности ФРГ осуществляется по следующим основным направлениям: изменение конституционной практики в области принятия решения на задействование вооруженных сил и упрощение парламентского контроля над их применением².

1. "Активация" ст. 87а Основного закона ФРГ. До 1990 года в обществе и политической элите Германии существовал консенсус по поводу того, что вооруженные силы могут вести боевые действия только для отражения вторжения на территорию страны. Так интерпретировалась ст. 87а Основного закона, в соответствии с которой бундесвер предназначен для обороны.

В свою очередь, в период с 1994 по 2014 год единственным конституционно-правовым основанием для боевого применения германских контингентов в операциях за пределами национальной территории была ст. 24 "Передача суверенных прав межгосударственным учреждениям". Предусмотренное ею требование о вхождении в систему коллективной безопасности до сих пор остается для Берлина дополнительным правовым барьером для задействования вооруженных сил.

Ввиду того что легитимность учебно-тренировочной миссии ВС ФРГ на севере Ирака, а также участия германских ВВС в борьбе с ИГИЛ является спорной, депутаты бундестага предложили изменить существующую конституционную практику. Согласно замыслу, в зависимости от условий боевого применения наряду со ст. 24 следует использовать также ст. 87а (абз. 2). При этом германские парламентарии обращают внимание на то, что содержание последней не ограничивает поле деятельности ВС ФРГ исключительно рамками обороны страны, а предусматривает решение более широкого спектра задач.

Для обоснования данного тезиса бундестаг ссылается на решение федерального административного суда от 2005 года³. В соответствии с ним понятие "оборона" в Основном законе Германии охватывает принятие всех допустимых международным правом мер, как это предусмотрено ст. 51 Устава ООН для случаев индивидуальной или коллективной самообороны.

Задействование бундесвера на основе ст. 87а может стать альтернативой участию в операциях под эгидой ООН или Североатлантического союза. При этом возможными форматами боевого применения будут самостоятельные операции (например, эвакуация силами ВС) или включение в "коалицию заинтересованных государств" вне системы коллективной безопасности.

В данных случаях допустимыми с правовой точки зрения будут считаться действия национальных вооруженных сил, направленные на отражение угрозы (в том числе террористической) суверенитету и территориальной целостности ФРГ. Ожидается, что это позволит в значительной степени расширить поле деятельности Германии в вопросе обеспечения международной безопасности, закрепить за собой статус надежного партнера, а также снизить зависимость от решений СБ ООН.

2. Внесение изменений в закон "О парламентском участии". В июне 2015 года специально созданная комиссия бундестага под руководством бывшего министра обороны Германии Ф. Рюе подготовила предложения по упрощению парламентского контроля за деятельностью вооруженных сил⁴. В частности, представлен новый вариант закона "О парламентском участии", который предполагает наделение правительства ФРГ правом самостоятельного принятия решения о задействовании контингентов ВС страны в ряде операций. К ним отнесены подготовительные мероприятия (планирование боевых действий, деятельность рекогносцировочных групп), оказание бундесвером гуманитарной и другой помощи, а также медицинское обеспечение за пределами района боевых действий.

По замыслу комиссии, бундестаг не будет рассматривать случаи привлечения формирований германских ВС к решению задач в рамках учебно-тренировочных миссий, где наличие оружия у военнослужащих предполагается только с целью самообороны. Кроме того, согласия парламента не потребуется "при выполнении военнослужащими функций в интегрированных или международных командных структурах, на пунктах управления и в штабах НАТО, ЕС и прочих структурах коллективной безопасности"⁵.

Другой рекомендацией является периодическое информирование бундестага об участии Германии в формировании и использовании интегрированных структур. Так, федеральное правительство будет ежегодно представлять в парламент "доклад о существующих многосторонних военных комплексных возможностях, чья доступность к применению должна быть обеспечена политически". К ним можно отнести систему ДРЛО и управления авиацией "Авакс-НАТО", систему воздушной разведки наземной обстановки (Alliance Ground Surveillance), межвидовое формирование экстренного реагирования, командные структуры альянса, а также боевые тактические группы сил реагирования Евросоюза. В своем докладе кабинет министров должен дать оценку возможным негативным последствиям предполагаемого боевого применения этих структур, которые возникнут в случае отказа Германии от участия в их работе.

Таким образом, использование ст. 87а и внесение изменений в закон "О парламентском участии" в соответствии с предложениями комиссии Ф. Рюе помогут устранить ряд существующих барьеров для применения вооруженных сил Германии. Это, в свою очередь, обеспечит возможность задействования бундесвера в рамках НАТО и ЕС, а также по национальным планам ФРГ и союзников.

Следует отметить, что в случае принятия законопроекта процедура информирования парламента фактически станет скрытым заблаговременным воздействием на бундестаг с целью демонстрации того, какие именно решения должны быть им одобрены и что произойдет, если не сделать этого.

За относительно небольшой период участия в урегулировании кризисов с использованием вооруженных сил бундесвер переориентировал свои основные усилия с организации территориальной обороны на активное задействование за пределами национальной территории. ВС ФРГ получили существенный опыт боевого применения, к ключевым эпизодам которого можно отнести воздушную операцию НАТО против Югославии (1999), самостоятельное руководство операцией альянса в Македонии (2002), руководство многонациональным соединением кораблей (2002), длительное задействование в Косово (с 1996) и Афганистане (с 2001), операции по эвакуации из зон конфликтов (Албания, 1997, и Ливия, 2011).

Деятельность бундесвера по миротворчеству и поддержанию мира распространилась на Европейский и Африканский континенты, а также на прилегающие к ним акватории, территории государств Азии.

На законодательном уровне оформлена процедура применения ВС ФРГ вне зоны ответственности НАТО (1994). В настоящее время прилагаются усилия для правового обоснования возможности задействования бундесвера в урегулировании кризисов без вхождения в системы коллективной безопасности, а также упрощения парламентского контроля за деятельностью вооруженных сил.

Таким образом, характер и география участия бундесвера в операциях и миссиях за рубежом свидетельствуют о нацеленности руководства Германии на активное применение национальных ВС в интересах урегулирования кризисных ситуаций, что позволит усилить роль и позицию страны в НАТО, ЕС и ООН.

Перечень публикаций, в которых участвует бундесвер в настоящее время
Наименование миссии/операции (дата начала, место проведения)	Задачи операции	Общая численность контингента (из них от ФРГ, по состоянию на февраль 2017 года)	Дата первого мандата бундестага (окончания действия текущего)	Суммарные расходы6 на применение контингента ВС ФРГ, тыс. евро
ООН
Временные силы ООН в Ливане - ВСООНП (с 19.03.1978, Ливан)	Контроль над прекращением боевых действий, восстановление системы госуправления, контроль морских коммуникаций, защита морской границы, подготовка л/с ВМС Ливана	В/сл. -10497, гражданские - 257. Всего 10 754 человек (138 военнослужащих)	20.09.2006 (30.06.2017)	411 100
Миссия ООН по проведению референдума в Западной Сахаре - МООНРЗС (с 29.04.1991, Западная Сахара)	Контроль за соглашениями о прекращении огня, проведение референдума по статусу Западной Сахары	В/сл.-216, гражданские - 84. Всего 300 человек (четыре военнослужащих)	16.10.13 (без определенного срока)	200
Миссия ООН по содействию Афганистану - МООНСА (с 28.03.2002, Афганистан)	Содействие национальному примирению, экономическому развитию, оказание гуманитарной помощи	В/сл. - 11, полицейские -четыре, гражданские - 350. Всего 365 человек (один военнослужащий)	Проводится с 2004 года по решению правительства без процедуры одобрения парламентом	200
Смешанная операция Африканского союза - ООН вДарфуре-ЮНАМИД (с 31.07.2007, Дарфур, регион на западе Судана)	Контроль за мирным соглашением по Дарфуру, проведение гуманитарных операций	В/сл. - 13770, полицейские - 3 293, гражданские-811. Всего 17 874 человек (8 военнослужащих)	15.11.2007 (31.12.2017)	3800
Миссия ООН в Республике Южный Судан - МООНЮС (с 8.07.2011, Южный Судан)	Формирование системы госуправления РЮС, предотвращение столкновений с Суданом	В/сл. -12 287, полицейские - 1 454, гражданские - 787. Всего 14 528 человек (18 военнослужащих)	8.07.2011 (31.12.2017)	5600
Многопрофильная комплексная миссия СОН по стабилизации в Мали -МИНУСМА (с 25.04.2013, Мали и Сенегал)	Обеспечение территориальной целостности страны, содействие в ликвидации исламистских группировок	В/сл.- 10397, полицейские -1 295, гражданские - 585. Всего 12 277 человек (834 военнослужащих)	28.02.2013 (31.01.2018)	231500
Евросоюз
Операция ВМС стран ЕС "Аталанта" по борьбе с пиратством в северо-западной части Индийского океана (с 8.12.2008 побережье Сомали, Кении и в районе Сейшельских о-вов)	Обеспечение безопасности судоходства в Аденском заливе, обеспечение доставки гуманитарных грузов в рамках Всемирной продовольственной программы ООН	В/сл.-761, гражданские -девять. Всего 770 человек (78 военнослужащих)	19.12.2008 (31.05.2017)	475500
Миссия ЕС По подготовке сил безопасности Сомали (с 10.04.2010, Уганда, до апреля 2014 г.; Сомали)	Оказание помощи военному руководству в формировании национальных силовых структур, подготовка личного состава ВС Сомали	Всего 150 военнослужащих (8 военнослужащих)	3.04.2014 (31.03.2017)	14200
Миссия ЕС по подготовке личного состава вооруженных сил Мали (с 02.2013. Мали)	Оказание помощи военному руководству в формировании ВС, подготовка личного состава ВС Мали	Всего 578 военнослужащих (140 военнослужащих)	28.02.2013 (31.05.2017)	51800
Операция ВМС стран ЕС "София" по борьбе с незаконной миграцией (с 22.06.2015, южная часть Средиземного моря)	Предотвращение незаконной перевозки мигрантов из стран Северной Африки	Всего 1 150 военнослужащих (24 государства) (88 военнослужащих)	1.10.2015 (30.06.2017)	85200
НАТО
Миротворческая операция "Джойнт энтерпрайз" (группировка КФОР) (с 12.06.1999, Косово)	Предотвращение возобновления боевых действий, демилитаризация Освободительной армии Косово, обеспечение пограничного режима	Всего 4 500 военнослужащих (522 военнослужащих)	16.09.1999 (23.06.2017)	3392000
Учебно-тренировочная миссия "Решительная поддержка" (с 1.01.2015, Афганистан)	Подготовка афганских сил безопасности в интересах перехода к самостоятельному обеспечению стабильности и правопорядка в ИРА силами национальных ВС и полиции	Всего 12 930 военнослужащих (980 военнослужащих)	1.01.2015 (31.12.2017)
Операция ОВМС НАТО "Си гардиан" (с 8.11.2016, Средиземное море, Гибралтарский пролив)	Контроль обстановки, нейтрализация террористической угрозы, предотвращение незаконной торговли оружием, содействие государствам региона в подготовке ВМС и подразделений береговой охраны	Всего до 12 боевых кораблей, до 10 разведывательных самолетов и вертолетов, БЛА	(-) 29.09.2016 (участие бундесвера одобрено до начала проведения операции) (31.12.2017)	13100
По коалиционным планам стран союзников и ФРГ
Военная операция международной коалиции во главе с США против ИГИЛ (с 13.06.2014, Сирия, Ирак, Ливия, Йемен, Афганистан Нигерия, Камерун)	Борьба с террористической группировкой ИГИЛ, противодействие распространению ее деятельности на территорию других стран Коалиция государств под эгидой США	Всего 18 000 человек (268 военнослужащих)	4.12.2015 (31.12.2017)	134000
Учебно-тренировочная миссия бундесвера (с 29.01.2015, Северная часть Ирака)	Подготовка личного состава курдских военизированных формирований "Пешмерга"	Всего около 300 военнослужащих (138 военнослужащих)	29.01.2015 (31.01.2018)	34900 (без расходов на 2015 год)
Общая численность задействованного л/с		Около 95000 человек
Всего от бундесвера		3 266 военнослужащих

¹ Начало см.: Зарубежное военное обозрение.-2017.-№ 5.-С. 18-25.

² Еще одним направлением можно считать разработку механизма участия бундесвера в коллективных действиях на основе резолюции Генеральной ассамблеи ООН "Ответственность по защите".

³ Bundesverwaltungsgericht, BVewGE 127, 302, Rn. 107 от 21 июня 2005 года. Источник: http://bverwg.de/entscheidungen/pdf/210605U2WD12.04.0.pdf

⁴ Итоговый доклад специальной парламентской комиссии. Источник: http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/18/050/1805000.pdf

⁵ Итоговый доклад специальной парламентской комиссии, с. 47, ст. 2а проекта закона.

⁶ Рассчитано с учетом финансовых средств, предусмотренных текущим мандатом на 201 б и 2017 финансовые годы.

Зарубежное военное обозрение. 2017, №6 С. 35-39