Министерство обороны Германии: функции и структура (2018)

Капитан 2 ранга С. Хабаров

История возникновения. В период с начала формирования в 1950году² послевоенного прототипа министерства обороны, так называемого ведомства Бланка, и вплоть до 1970-го полномочия заместителей министра обороны не были четко определены.

Указ об организации высшего военного управления (1970) обозначил распределение полномочий военных и гражданских должностных лиц министерства обороны ФРГ, а также сфер их ответственности. Документ определял права и обязанности генерального инспектора бундесвера, инспекторов видов вооруженных сил, которые вместе со своими штабами входили в структуру военного ведомства. Генеральный инспектор, несмотря на свой статус «наивысшего военного представителя бундесвера», не имел широких полномочий по управлению ВС. Являясь советником министра обороны, он отвечал за вопросы планирования развития бундесвера, а также представлял германские вооруженные силы на международных мероприятиях на уровне начальников генеральных штабов. Инспекторы видов ВС имели ранг и полномочия начальников управлений МО ФРГ. В свою очередь, главные штабы этих видов и управления были равнозначными структурами.

Необходимость пересмотра компетенции должностных лиц, а также внесения изменений в структуру министерства обороны назрела в связи с наращиванием масштабов задействования ВС в операциях за пределами национальной территории после террористических атак 2001 года (прежде всего в составе МССБ в Афганистане). На разработку предложений по изменению полномочий должностных лиц МО ФРГ ушло несколько лет.

Согласно Берлинскому указу министра обороны Германии (2005) на генерального инспектора бундесвера были возложены обязанности по поддержанию боеспособности ВС ФРГ, проведению всестороннего анализа их возможностей и потребностей, определению приоритетности мероприятий при выполнении теми своих задач. Возросла ответственность этого лица за планирование, подготовку и организацию участия национальных воинских контингентов в операциях и миссиях за рубежом.

Инспекторы, а также главные штабы видов ВС по-прежнему оставались неотъемлемой частью министерства обороны. Наряду с советом по военному управлению создавались совет по вооружению и совет по боевому применению бундесвера — совещательные органы под председательством генерального инспектора бундесвера.

Кардинальные изменения в структуру министерства обороны были внесены Дрезденским указом (2012). Основными целями реорганизации стали четкое разграничение обязанностей между структурными подразделениями МО и сокращение общей численности их личного состава. В центральном аппарате были сформированы три функциональные группы подразделений - политика и планирование, управление вооруженными силами, ресурсы. Общее руководство их деятельностью возложено на двух статс-секретарей. Инспекторы сухопутных войск, ВВС, ВМС, объединенных сил обеспечения и медико-санитарной службы вместе с соответствующими главными штабами были выведены из состава МО ФРГ.

Указом были расширены полномочия генерального инспектора бундесвера по оперативному управлению вооруженными силами. На него возложена ответственность за поддержание установленного уровня боеготовности ВС, организацию планирования и подготовки операций, а также общее руководство их проведением. Для решения вопросов, касающихся разработки планов развития и применения бундесвера, а также организации всестороннего обеспечения группировок войск (сил) генеральному инспектору подчинен функциональный блок «управление ВС» (три главных управления в составе министерства обороны).

Структурные изменения в министерстве обороны (МО) Германии, произошедшие в последние годы, свидетельствуют о стремлении военно-политического руководства страны повысить значение ведомства в системе органов федеральной исполнительной власти и адаптировать его к новым условиям международной обстановки.

Как полагают в Берлине, условия трансформирующегося мироустройства, существующие и прогнозируемые вызовы и угрозы национальным интересам ФРГ диктуют необходимость расширения круга задач, решаемых военным ведомством страны, а также соответствующего увеличения его численности.

В течение последних лет мероприятия по реорганизации МО ФРГ были направлены на расширение полномочий ведомства, оптимизацию оргштатной структуры входящих в его состав подразделений, повышение оперативности и эффективности их работы, а также на исключение дублирования функций.

Министерство обороны ФРГ и непосредственно подчиненные ему структуры

Министерство обороны (Bundesministerium der Verteidigung - BMVg) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики в области обороны, а также иные установленные федеральными законами Германии, актами правительства страны и международными договорами функции в этой области.

МО ФРГ возглавляет министр обороны, назначаемый на должность и освобождаемый от нее президентом по представлению федерального канцлера.

Основными задачами министерства являются:
- разработка предложений по формированию и проведению государственной политики в области обороны;
- нормативно-правовое регулирование в области обороны и деятельности вооруженных сил (ВС);
- организация применения ВС;
- поддержание ВС в необходимой готовности;
- проведение мероприятий по строительству бундесвера¹.
- выработка и реализация государственной политики в области военного сотрудничества в рамках НАТО, ЕС, а также с другими международными организациями и государствами.

Министерство обороны разрабатывает предложения по военной доктрине и иным документам, определяющим военную политику Германии, является органом управления бундесвера. В целях реализации своих полномочий ведомство издает нормативные правовые акты по вопросам, отнесенным к его компетенции, заключает международные договоры межведомственного характера, а также может образовывать совещательные органы (комиссии) для обсуждения актуальных вопросов строительства и деятельности бундесвера. МО подготавливает предложения, касающиеся численности, состава и структуры вооруженных сил, планирует военный бюджет и осуществляет контроль за его выполнением, а также разрабатывает и реализует концепцию строительства бундесвера.

При исполнении своих функций в составе правительства министерство подотчетно парламенту страны - бундестагу. Депутаты вправе потребовать разъяснений по вопросам деятельности военного ведомства. Кроме того, его глава обязан информировать комитет бундестага по обороне о применении сил специального назначения ВС ФРГ.

Структура министерства обороны. Сложившаяся к настоящему времени структура центрального аппарата МО ФРГ, полномочия и функциональные обязанности его должностных лиц являются итогом многолетней работы по совершенствованию этой структуры с учетом множества факторов. К основным из них можно отнести: изменение международной обстановки, возникновение новых угроз и вызовов, расширение сферы деятельности ВС на киберпространство в интересах обеспечения его безопасности, повышение уровня боеготовности вооруженных сил и военно-экономического потенциала вероятных противников, эволюция способов ведения боевых действий, появление новых видов вооружения и военной техники (ВВТ), финансово-экономические возможности страны.

Кроме того, в рамках реформирования отдельные структурные элементы были учреждены с целью контроля за реализацией ряда оборонных проектов, а также решения конкретных проблем, связанных с обеспечением поставок ВВТ.

Для успешного решения стоящих перед МО задач министру обороны дано право вносить изменения в его структуру, не выходя за рамки установленных законодательством норм. Смена главы оборонного ведомства обычно влечет за собой не только перемены в кадровом составе его аппарата, но и преобразование некоторых центральных органов военного управления, перераспределение их функций. При этом, как правило, новые подразделения министерства, не подтвердившие свою востребованность в течение полутора-двух лет, упраздняются (например, объединенный оперативный штаб), а продемонстрировавшие высокую результативность работы, наоборот, усиливаются и расширяются.

Для решения отдельных вопросов вводятся должности уполномоченных, чья деятельность будет связана с создаваемым штабом или структурным элементом. Повышение эффективности деятельности министерства обороны достигается во многом за счет четкого определения и разграничения полномочий между должностными лицами ведомства и структурными компонентами в сочетании со строгим контролем и персональной ответственностью за состояние дел на порученном участке.

Существующая в настоящее время структура МО ФРГ включает следующие компоненты:
- управление обороны ведомства (министр, два парламентских статс-секретаря и два статс-секретаря, генеральный инспектор бундесвера);
- аппарат министра обороны (организационный штаб, штаб прессы и информации, уполномоченные
министерства и советники министра);
- аппарат статс-секретарей (подчиненные статс-секретарям группы контроля и надзора, а также штаб организации и ревизии);
- десять главных управлений (ГУ).
Общая численность сотрудников ведомства составляет около 2 500 человек, в том числе более 1 700 гражданских специалистов.

Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему учреждений и служб: объединенного оперативного командования (Потсдам), академии руководящего состава (Гамбург), ведомства контроля эксплуатации авиационной техники бундесвера (Кёльн), ведомства планирования бундесвера (Берлин), федеральной службы военной контрразведки (Кёльн) и центра "внутреннего руководства" (Кобленц).

 Полномочия должностных лиц. Министр обороны отвечает за разработку и реализацию основных направлений политики в области обороны, а также за решение других вопросов, имеющих прямое отношение к деятельности военного ведомства. На это лицо возложено руководство министерством обороны и вооруженными силами в полном объеме. Оно несет ответственность за их строительство, применение, боевую готовность, материально-техническое обеспечение, проведение НИОКР. Глава министерства - постоянный член Федерального совета безопасности Германии.

В рамках выполнения своих обязанностей руководитель германского военного ведомства:
- осуществляет управление бундесвером через МО ФРГ;
- вносит в установленном порядке проекты законов в области обороны;
- представляет федеральному канцлеру предложения по выработке и реализации государственной политики в области обороны;
- выносит на утверждение "Концепцию бундесвера", предложения по структуре, составу ВС, штатной численности военнослужащих;
- представляет предложения по расходам на оборону;
- издает приказы, директивы, положения, наставления, инструкции, уставы и иные нормативные акты, дает указания, организует и проверяет их исполнение;
- утверждает структуру МО ФРГ, в том числе его главных управлений, в пределах установленной штатной численности;
- утверждает организационную структуру, состав и штатную численность видов и родов войск бундесвера;
- обеспечивает проведение мероприятий по повышению качества ВВТ;
- определяет перечень и утверждает нормы создания, накопления и расхода ВВТ и других материальных средств;
- вносит предложения и/или заключает международные договоры в области обороны, проводит в пределах своей компетенции переговоры с представителями иностранных государств и международных организаций;
- организует взаимодействие в сфере обороны с федеральными органами государственной власти, органами власти федеральных земель Германии.

Непосредственно министру обороны ведомства подчинены главное управление политики и два штаба (организационный, прессы и информации). У главы МО четыре заместителя, чьи обязанности и полномочия он определяет собственными распоряжениями.

Так, парламентские статс-секретари обеспечивают деятельность министра как члена правительства и отвечают за связь с другими министерствами и ведомствами, бундестагом и ведущими политическими партиями.

Один из них представляет в парламенте и на международном политическом уровне интересы МО ФРГ по вопросам, связанным с деятельностью главных управлений политики, планирования, руководства вооруженными силами, стратегии и боевого применения, бюджетное и оптимизации управленческих процессов. Он же принимает участие в заседаниях соответствующих комитетов бундестага, в частности бюджетного.

Другой парламентский статс-секретарь представляет интересы, связанные с деятельностью ГУ вооружения и военной техники, кибер- и информационных технологий, права, кадров, инфраструктуры, охраны окружающей среды, обеспечения повседневной деятельности. Это лицо принимает участие в заседании профильных комитетов, в том числе комитета бундестага по обороне.

Статс-секретари оказывают поддержку министру в осуществлении командных полномочий. Одному из них непосредственно подчинены два главных управления - вооружения и военной техники и кибер- и информационных технологий, а также через генерального инспектора бундесвера - три других ГУ - планирования, руководства вооруженными силами, стратегии и боевого применения. Это лицо выполняет функциональные обязанности замминистра в комитетах, на собраниях и переговорах по вопросам оборонной политики, проводимых на уровне статс-секретарей.

В интересах решения вопросов с поставками ВВТ в ведении статс-секретаря находятся группа проектного контроля и группа по надзору за реализацией программ вооружений. Кроме того, ему подчинен уполномоченный по стратегическому управлению национальными закупками бундесвера.

Другой статс-секретарь курирует работу четырех главных управлений: кадров, бюджетного и оптимизации управленческих процессов, права и инфраструктуры, охраны окружающей среды, обеспечения повседневной деятельности. Ему подчинен штаб организации и ревизии, а также руководитель министерской группы по повышению привлекательности военной службы.

Особое положение в министерстве обороны Германии занимает генеральный инспектор бундесвера, в ведении которого находится оперативное управление вооруженными силами. На это лицо возложены следующие обязанности:
- оказание помощи федеральному канцлеру как верховному главнокомандующему ВС в военное время и министру обороны в вопросах стратегического руководства бундесвером;
- консультирование военного руководства Германии по возможностям вооруженных сил, их боевому и тыловому обеспечению, оценке угроз национальной безопасности, вопросам приоритетных потребностей бундесвера;
- руководство разработкой стратегических планов и концепций военного строительства;
- руководство разработкой и уточнением планов действий в условиях чрезвычайной обстановки в соответствии с решениями германского военного руководства;
- определение принципов организации оперативной и боевой подготовки в ВС ФРГ;
- руководство совещательными органами министерства обороны: советом по военному управлению, советом по вооружению и советом по боевому применению.

Генеральный инспектор бундесвера осуществляет свою деятельность через подчиненные ему главные управления МО ФРГ: планирования, руководства вооруженными силами, стратегии и боевого применения и объединенное оперативное командование (г. Потсдам).

Аппарат министра обороны. Для непосредственной организации повседневной деятельности главы военного ведомства и его заместителей в структуре МО ФРГ имеются три штаба.

Организационный штаб подготавливает визиты и мероприятия с участием главы военного ведомства, координирует взаимодействие с правительством и бундестагом. В его состав входят: бюро министра, адъютантура министра, отдел протокола, отдел по связям с парламентом и правительством.

Штаб прессы и информации отвечает за подготовку и представление официальной информации главного военного органа, а также за функционирование средств массовой информации (радио, журналы и газеты) бундесвера. Руководитель штаба одновременно является пресс-секретарем министра обороны.

Штаб организации и ревизии координирует организационные процессы внутри, ведомства и отвечает за проведение ревизий министерского уровня. Данные проверки осуществляются с целью сбора, обобщения, накопления и представления министру обороны и статс-секретарям информации о состоянии формирований бундесвера и соответствии их структуры, возможностей, достигнутого уровня подготовки предъявляемым требованиям. Данный орган оказывает поддержку руководству МО ФРГ в области реформирования этого ведомства.

Особенностью работы аппарата министра является широкое привлечение, особенно при подготовке актуальных военно-политических решений, авторитетных политиков национального масштаба и ведущих экспертов по конкретным проблемам из независимых научно-исследовательских организаций и центров. Так, в рамках определения основных направлений реформирования бундесвера, разработки рекомендаций по сокращению численности вооруженных сил в 2010 году была создана "Комиссия Вайзе" под председательством главы федерального агентства по труду Ф.-Ю.Вайзе.

В свою очередь, для решения проблем, связанных с реализацией ряда оборонных программ, в 2014 году министр обороны У. фон дер Ляйен санкционировала проведение компаниями KPMG, РЗ и "Тейлор Вессинг" (Taylor Wessing) независимой аудиторской проверки крупнейших заказов МО ФРГ.

Главные управления министерства обороны. Работа в этом ведомстве ведется в десяти главных управлениях. Структурные подразделения ГУ располагаются в двух комплексах зданий - в Берлине и Бонне. Такое разделение произошло в соответствии с законом "Берлин/Бонн"³ (1994), согласно которому МО должно иметь представительства в обоих городах. При этом основным критерием являлось обеспечение эффективного взаимодействия, а также участия министра во внутриведомственной и парламентской деятельности.

Главное управление политики формирует и координирует политику в области обороны и безопасности. Оно является одним из двух ГУ МО ФРГ, полностью дислоцированных в Берлине⁴. Это обусловлено необходимостью обеспечения постоянного взаимодействия с руководством МО и МИД страны. Данная структура подчинена непосредственно министру обороны и отвечает за военно-представительскую работу, участие Германии в руководящих органах, комитетах и группах Североатлантического союза, организациях, примыкающих к НАТО и в органах военного управления Европейского союза, а также за контроль выполнения международных договорных обязательств. Это управление проводит анализ военно-политической ситуации в других странах и на основе его результатов разрабатывает рекомендации по выстраиванию двусторонних отношений в военной области.

Начальник управления оказывает помощь министру обороны при подготовке к участию в сессиях Совета НАТО, Комитета военного планирования блока, Группе ядерного планирования НАТО, заседаниях министров обороны стран Евросоюза и в других международных мероприятиях, а генеральному инспектору бундесвера - к участию в сессиях Военного комитета НАТО и встречах начальников генштабов альянса и ЕС.

Главное управление вооружения и военной техники отвечает за разработку и реализацию основных направлений военно-технической политики, организацию соответствующего ВС, планирование, реализацию и .Контроль деятельности МО ФРГ в области вооружений на национальном уровне и в рамках международного военного сотрудничества. Оно же намечает и организует мероприятия по оснащению ВС вооружением, военной, специальной техникой и имуществом, а также по поддержанию их в боеготовом и пригодном к применению состоянии. Кроме того, данное ГУ осуществляет руководство научно-исследовательской работой в интересах создания новых образцов ВВТ.

Главное управление кибер- и информационных технологий отвечает за формирование и реализацию политики в области киберобороны государства, занимается планированием действий в информационно-коммуникационном пространстве, реализацией мер информационно-технической безопасности бундесвера, планированием развития сил и средств киберопераций, их применение и изучение такого опыта, а также обеспечение программ модернизации ВС ФРГ соответствующим ВВТ.

Кроме того, ГУ координирует взаимодействие МО ФРГ с другими структурами в области обеспечения кибербезопасности на межведомственном и международном уровне. Формирование в октябре 2016 года данного главного управления в МО ФРГ являлось демонстрацией готовности Германии к активному участию в реализации политики НАТО в киберпространстве, которое было признано альянсом одной из сфер ведения боевых действий.

Главное управление планирования вырабатывает концептуальные положения для перспективного развития вооруженных сил на основе заданных правительством страны целевых установок. Отвечает за реализацию мероприятий, связанных с изменением оргштатной структуры и общих положений применения видов ВС, определение содержания и направленности дальнейшего развития боевых возможностей бундесвера, разработку концепций, боевых уставов и наставлений. Данное ГУ выполняет также функцию обобщения результатов исследований и экспериментов в интересах определения и внедрения новых форм и способов ведения военных действий.

Главное управление руководства вооруженными силами оказывает помощь генеральному инспектору при исполнении тем командных полномочий по руководству подчиненными силами, отвечает за боеготовность ВС Германии, планирование и организацию оперативной и боевой подготовки видов вооруженных сил, задействование бундесвера в операциях за рубежом. На него возложены функции планирования национального участия в объединенных штабах и структурах НАТО, СПЗ блока и боевых тактических группах сил реагирования ЕС, а также оценки эффективности применения германских контингентов. Кроме того, данное ГУ отвечает за определение потребности в мобилизационных ресурсах, планирование, организацию и контроль за подготовкой резервистов.

Главное управление стратегии и боевого применения разрабатывает направления военной политики в рамках принципов и основных направлений безопасности и обороны, выработанных ГУ политики, занимается планированием развития и боевого применения видов вооруженных сил, а также организацией обеспечения боевых действий ВС (разведывательное, тыловое, медико-санитарное и другие виды обеспечения), международного военного сотрудничества и военно-представительской деятельности. На данный орган возложена ответственность за раннее распознавание кризисов, оценку глобальных вызовов и угроз в военной сфере, выработку рекомендаций по формированию региональной военной политики и задействованию германских контингентов в операциях за рубежом.

Главное управление кадров несет ответственность за формирование и проведение кадровой политики в бундесвере, планирование, организацию и контроль комплектования вооруженных сил, создание благоприятных социальных условий для службы, реализацию мер по защите прав военнослужащих и гражданских служащих бундесвера. Данное ГУ вносит предложения по порядку обеспечения военнослужащих и гражданских служащих бундесвера денежным довольствием, предоставлению социальных гарантий, а также организует учет лиц, находящихся в резерве.

Главное управление бюджетное и оптимизации управленческих процессов разрабатывает предложения по формированию бюджета, оценивает цели и задачи с финансовой точки зрения и вносит соответствующие предложения при разработке концептуальных документов, осуществляет контрольные функции по выполнению госбюджета по статьям оборонных расходов. Одновременно оно определяет концепцию централизованного контроля, оказывает поддержку МО в уточнении и унификации целей экономической политики, оценке ее эффективности.

Главное управление права выполняет функции правового надзора в рамках министерства обороны, вырабатывает юридические положения в интересах применения бундесвера по предназначению, в том числе при задействовании контингентов ВС ФРГ за пределами национальной территории. Оно обеспечивает участие МО ФРГ в законодательной деятельности, а также занимается сопровождением законопроектов, затрагивающих интересы военного ведомства, разрабатывает правовые основы ведения разведки и контрразведки. Кроме того, ГУ решает задачи правового обеспечения в области международного военного и военно-технического сотрудничества.

Главное управление инфраструктуры, охраны окружающей среды, обеспечения повседневной деятельности отвечает за организацию и проведение комплекса мероприятий по развитию и содержанию военной инфраструктуры, защите окружающей среды от результатов деятельности вооруженных сил, а также за решение задач обеспечения повседневной деятельности МО. ГУ координирует строительство и эксплуатацию недвижимого имущества, сервисное обслуживание объектов инфраструктуры (как на национальной территории, так и используемых контингентами бундесвера при выполнении задач за рубежом).

Структуры главных управлений не являются статичными, жестко установленными. Вслед за изменением ВПО, подходов военного руководства к определению приоритета в выполнении задач в области обороны осуществляется адаптация функциональных связей, перераспределение функций и при необходимости в состав МО ФРГ вводятся новые подразделения.

Так, только за последние два года на базе ГУ закупок и эксплуатации ВВТ, АСУ и связи было сформировано два таких органа - вооружения и военной техники и кибер- и информационных технологий⁵, произошли структурные изменения в ГУ планирования и политики (в том числе сформировано направление, отвечающее за политику в области безопасности и отношения с Российской Федерацией и странами Ближнего Востока и Северной Африки). Кроме того, увеличено количество генеральских должностей, в частности, за счет учреждения четырех новых должностей заместителей начальников ГУ⁶.

Министерство обороны Германии является ведущим органом исполнительной власти в области формирования военной политики, определения характера и направленности военного строительства. Проводимая реорганизация, уточнение полномочий и сфер ответственности должностных лиц и структурных подразделений МО ФРГ направлены на обеспечение оперативного и качественного решения задач, возлагаемых как на военное ведомство, так и на бундесвер, в динамично меняющихся условиях военно-политической обстановки. В сложившейся организационной структуре оборонного ведомства реализованы принципы концентрации усилий на ключевых военно-политических и стратегических задачах, устранены дублирующие уровни и звенья в интересах повышения эффективности процессов управления, заложены основы дальнейшего развития и трансформации.

¹ Бундесвер объединяет вооруженные силы, включающие три вида вооруженных сил и три межвидовых компонента (объединенные силы обеспечения, центральная медико-санитарная служба и силы киберопераций и информационного обеспечения), и военную администрацию в границах одной военной системы.

² Официальной датой формирования министерства обороны в Германии считается июнь 1955 года, когда на базе "ведомства Бланка" было развернуто 12 отделов МО ФРГ, подчиненных министру и статс-секретарю.

³ Полное название "Закон о выполнении решения германского бундестага от 20 июня 1991 года по окончании процесса объединения Германии".

⁴ Второе - ГУ "Стратегии и боевого применения".

⁵ В его состав были включены также подразделения других главных управлений.

⁶ В настоящее время только начальник главного управления "Права" не имеет заместителя.

Зарубежное военное обозрение. 2018, №2 С. 22-30