На пути централизации военного руководства Великобритании (2003)
Полковник С. Печуров,
доктор военных наук,
действительный член АВН
 |
|
Генерал-майор С.Л. Печуров доктор военных наук (2009) |
Великобритания, как и другие государства - участники "холодной войны", после ее окончания столкнулась с фундаментальной проблемой в военном строительстве. Речь идет о необходимости трансформации военной машины страны с таким расчетом, чтобы удовлетворять современным требованиям, а по сути предотвращению угроз новой эры. Фактически приходится переосмысливать все сложившиеся за последние полвека принципы военной организации государства. Причем делать это надо с соблюдением жестких условий сокращения численности личного состава вооруженных сил (ВС) и, соответственно, осуществляя поиск наиболее оптимальных форм их организации и, что не менее важно, управления ими. На все это накладывают свой отпечаток традиции, или, как отмечают военные теоретики на Западе, в более общем плане - "военная культура", сложившаяся за многие десятилетия и даже столетия. Другими словами, именно та культура, благодаря и под воздействием которой в государствах развитого (и не только) мира и сформировались часто упоминаемые за рубежом так называемые децентрализованная, или англо-саксонская, и централизованная, либо прусская модель военного устройства.
Понятно, что англо-саксонская модель обязана своим названием именно Великобритании, где по объективным или субъективным причинам родилась и утвердилась традиция раздельного, самостоятельного развития видов вооруженных сил при наличии минимального, скорее координирующего, а не жестко управляющего, органа руководства ими. Однако по крайней мере за последние 150-200 лет и в этом, одном из задававших тон в "мировой военной моде", государстве не переставая, то затихая, то пробуждаясь, "пульсировал" процесс углубления централизации военного руководства.
Как известно, впервые идея о централизованном, всеобъемлющем планировании военной деятельности и жестком управлении войсками через единый орган руководства возникла в XVIII в Пруссии. А с начала XIX века разработанная прусскими теоретиками модель особого статуса постоянно действующего, в том числе и в мирное время, такого органа - генерального штаба, обеспечивающего реализацию в войсках подготовленных им же и утвержденных планов, замыслов и идей, санкционированных верховным главнокомандованием, стала реализовываться. При этом необходимо подчеркнуть, что среди великих держав того времени эта идея нашла поддержку и в России, где по инициативе императора Александра I в 1815 году был создан такой орган военного управления - Главный штаб.
Несмотря на очевидные, доказанные временем преимущества данной системы, она в первой половине XIX века не встретила поддержки в Великобритании. Флот и армия развивались и действовали порознь, при минимальном централизованном управлении и тем более координации усилий с обеих сторон. Анализ итогов Крымской войны (1853-1856) против России, даже несмотря на одержанную победу, показал весьма слабое взаимодействие армии и флота и чрезвычайно забюрократизированный, неэффективный характер работы военного министерства Великобритании. Но даже в ходе реформы военного строительства в последующие годы не было предложено ничего аналогичного системе ГШ. Тем не менее некоторые представители как политического, так и военного истеблишмента Великобритании продолжали рассматривать в качестве крупнейшего недостатка фактическое отсутствие постоянно действующего штаба, отвечающего за разработку скоординированных планов войны, обязательных для исполнения как армией, так и флотом. Созданная в 1890 году для рассмотрения данного вопроса так называемая комиссия Харрингтона предложила создать пост начальника генерального штаба (НГШ) для координации мероприятий в военной области, а также еще несколько "надвидовых" должностей в военной верхушке. Причем НГШ должен был быть наделен большими полномочиями, чем все остальные члены Военного совета - генералы и адмиралы. Однако и эти предложения оказались заблокированными окружением королевы Виктории и консервативно настроенным большинством генералитета. Неудачи британской армии на первом этапе англо-бурской войны (1899-1902) вновь, казалось бы, должны были привести к решению о жесткой централизации военных мероприятий через единый орган управления. Между тем и в этот раз предложения, аналогичные упомянутым предложениям комиссии Харрингтона, не были услышаны.
Наконец, после продолжительных и ожесточенных дебатов в британском руководстве осенью 1906 года по инициативе тогдашнего военного министра Хэлдэйна был принят специальный закон о генеральном штабе, в задачи которого входили "подготовка рекомендаций по стратегическому развертыванию войск, их обучению и подготовке к войне, разработка оперативных планов ведения военных действий... анализ развединформации ...". Как отмечали британские аналитики, лед, вроде бы, тронулся. Но оказалось, что военные не в полной мере подготовлены к специфической штабной работе. Прежде всего, они не обладали достаточным объемом знаний, чтобы на высоком профессиональном уровне разрабатывать операции, увязывая воедино все вопросы боевого и тылового обеспечения армии и флота. Причины этих существенных недостатков, впрочем, были вскрыты уже после окончания Первой мировой войны. В целом же британские специалисты, проанализировав уроки войны, однозначно признали негативным опыт работы такой объединенной штабной структуры до и в ходе войны. В результате в каждом виде ВС были созданы отдельные штабы.
До начала войны вполне отчетливо проявился еще один негативный момент, препятствовавший и препятствующий поныне появлению в Великобритании (и не только) единого органа военного руководства - традиционное соперничество между видами ВС и их гипертрофированная самостоятельность. Ранее представители британских армии (СВ) и флота (ВМС) обычно оправдывали свою индифферентность в вопросах сотрудничества ссылками на "неэффективность решения вопросов планирования у коллег", хотя в действительности никто не хотел делить руководство и тем более находиться в подчинении у того же "коллеги".
С созданием же в 1912 году корпуса королевских ВВС, а, фактически, зачатка нового вида ВС, межвидовое соперничество приобрело новые очертания. Так, уже спустя два года ВМС при поддержке некоторых кругов в парламенте объявили о формировании собственных ВВС - службы королевской военно-морской авиации, что недвусмысленно указывало на усиление межвидового соперничества. И уже в 1916 году видный представитель британских военно-политических кругов и будущий министр иностранных дел лорд Керзон констатировал факт "недопустимого накала соперничества между армией и флотом вокруг авиации". Было принято решение о создании специальной комиссии во главе с генералом Сматсом для тщательного анализа сложившейся ситуации и представления рекомендаций кабинету министров. В результате в 1918 году было сформировано новое министерство авиации (ВВС) и новый, третий по счету, вид вооруженных сил.
Причем представители как армии, так и флота настаивали на том, что ВВС как вид вооруженных сил могут существовать только в период войны. Однако благодаря назначению в это время на должность военного министра и министра авиации весьма влиятельного политика, в прошлом военного, имевшего богатый боевой опыт, У. Черчилля и занятой им бескомпромиссной позиции военно-воздушные силы остались видом ВС.
Между тем очень скоро представители нового вида на равных подключились к межвидовому соперничеству, главным образом вокруг распределения военного бюджета. Это даже вынудило правительство пойти на такой беспрецедентный шаг, как учреждение в 1936 году поста министра по координации ресурсов обороны. Но парадоксальность создавшейся в эти годы ситуации накануне Второй мировой войны состояла в том, что, как отмечал британский аналитик Б. Поузен, в результате отсутствия единого координирующего и планирующего военного органа "каждый из трех видов ВС занимался подготовкой к разным войнам: СВ расходовали свой потенциал на ведение колониальных войн и оборону метрополии, адмиралтейство - на ведение морской войны, а ВВС разрабатывали планы дальних бомбардировочных кампаний против Германии". Поэтому якобы и не стоит удивляться тому, что Великобритания вступила во Вторую мировую войну фактически не подготовленной должным образом. Следовало бы подкорректировать высказывание британского специалиста, поскольку формально орган межвидового планирования накануне войны в стране все же существовал. Это - подкомитет объединенного планирования комитета начальников штабов. Другое дело, что его деятельность была весьма и весьма малопродуктивной. Наиболее важным в плане централизации британского руководства в тот период представляется факт создания в 1936 году объединенного комитета по разведке, интегрировавшего всю военную разведдеятель-ность и рассматривающегося и сегодня ведущими английскими специалистами, в частности М. Херманом, в качестве наиболее значимого прецедента формирования в стране первой в истории эффективной объединенной (межвидовой) структуры в рамках ВС.
Следует отдать должное британцам, оперативно сделавших выводы из первых провальных месяцев начавшейся мировой войны. Уже в 1940 году У. Черчилль, занявший пост премьер-министра и министра обороны, сконцентрировал в своих руках все вопросы, связанные с ведением военных действий и управлением вооруженными силами как единым целым. Первым делом он вывел из состава кабинета видовых министров и лично занялся вопросами оборонного планирования и распределения ресурсов. С включением же в войну США, и особенно в период подготовки и высадки союзных войск в Нормандии в 1944 году, концентрация руководства контингентами войск от всех видов ВС как Великобритании, так и Соединенных Штатов достигла, по словам руководившего войсками западных союзников в Европе американского генерала Д. Эйзенхауэра, своего апогея, что, как он подчеркивал, и принесло успех всей кампании. Но, как и в США, в Великобритании после окончания войны не восприняли должным образом данный опыт, а, по другим оценкам, сочли неприемлемым в мирное время концентрацию военного руководства в одних руках (или органе), что якобы "противоречит англо-саксонской военной традиции и ущемляет права, ограничивает независимость многочисленных силовых институтов демократических стран" (подразумевались прежде всего виды ВС).
Таким образом, по мнению западных аналитиков, начавшийся было в Великобритании процесс углубления централизации в руководстве вооруженных сил застопорился и даже произошел некоторый откат назад. Так, сразу после войны при кабинете министров был создан комитет по вопросам обороны, заместителем начальника которого назначался министр обороны. Необходимо отметить, что членами этого органа наряду с ключевыми министрами правительства были и начальники штабов видов ВС, и видовые министры, в результате чего позиция главы МО зачастую размывалась, а то и нивелировалась "особым мнением" тех или иных его коллег по военному ведомству, имевших голос при обсуждении выносимых на повестку дня проблем.
Первой после Второй мировой войны серьезной проверкой действенности обновленной системы стал Суэцкий кризис 1956 года, когда в очередной раз была доказана необходимость усиления централизации в руководстве вооруженными силами в целом и в очередной раз по указанию премьер-министра Г. Макмиллана была создана комиссия для решения данной проблемы. В подготовленной в 1958 году под редакцией главы комиссии Д. Сандиса "Белой книге по вопросам обороны" ставился вопрос о необходимости трансформации военного управления таким образом, чтобы только министр обороны отвечал "за формирование и общее проведение в жизнь единой политики, связанной с вооруженными силами и их потребностями". На основе предложений, содержавшихся в этом документе, введенная в 1956 году должность председателя комитета начальников штабов была преобразована в пост начальника штаба обороны (НШО). Правда, тем самым фактические полномочия НШО не были расширены, поскольку начальники штабов видов ВС и видовые министры сохранили за собой право непосредственного доступа к премьер-министру по любым вопросам. Постепенно, отмечают британские исследователи, содержание предложенных комиссией реформ стало выхолащиваться, и процесс централизации застопорился.
Новый всплеск преобразований в области военного управления связан с именем весьма колоритной фигуры в британском военно-политическом истеблишменте - лорда Л. Маунтбаттена, который в конце 50-х - начале 60-х годов достаточно аргументировано доказывал ненужность, избыточность для правительства должностей министров-видовиков и сосредоточение в связи с этим всех их полномочий в руках одного главы военного ведомства - министра обороны. В результате было создано единое министерство, а посты министров-видовиков упразднили. Он же, правда безуспешно, настаивал на полном подчинении по всем вопросам начальников штабов видов ВС начальнику штаба обороны. С целью разработки и реализации единой политики в области приобретений вооружения и военной техники (ВВТ) и другого имущества был сформирован общевидовой (объединенный) орган.
Созданный в 1966 году пришедшими к власти двумя годами ранее лейбористами очередной комитет по пересмотру структуры всей системы военного управления (комитет Ге-рафти) выдвинул план, в соответствии с которым сокращались руководящие полномочия отдельных видов ВС и предлагалось создание надвидового совета по управлению сферой обороны, ответственного не только за приобретение ВВТ, но и за подготовку личного состава и тыловое обеспечение в рамках всех вооруженных сил. Несмотря на то что план в целом не нашел поддержки у законодателей, лейбористы сумели постепенно снизить статус восстановленных постов видовых министров, а в 1970 году вообще ликвидировать данные министерства (которые, правда, вновь были восстановлены чуть позже консерваторами). Помимо этого, занимавшему в конце 60-х годов пост министра обороны Д. Хили удалось в значительной степени усилить координацию действий разведорганов.
Пришедшие к власти в 70-е годы консерваторы продолжили курс на централизацию военного руководства, но делали это более последовательно и обдуманно. По мнению британских аналитиков, период правления М. Тэтчер, возглавлявшей правительство консерваторов, вообще можно охарактеризовать как "время расширения полномочий начальника штаба обороны". Тэтчер заменила своего первого министра обороны Ф. Пима, не оправдавшего ее надежд в качестве реформатора, решительным Дж. Ноттом, который резко взял курс на жесткое подавление всякого инакомыслия среди министров-видовиков. Он сразу же уволил в отставку министра ВМС К. Спида, "позволившего себе не согласиться" с его предложением о дележе "оборонного пирога" между видами, что недвусмысленно указывало на явно второстепенную роль руководителей видов ВС в реализуемой военной политике консерваторов.
Пришедший на смену Нотту новый министр М. Хезлтайн продолжил радикальный курс своего предшественника. Он практически не обращал внимания на частные мнения видовиков и осуществлял курс, исходя из своего и, естественно, премьер-министра видения проблем. Ключевым решением правительства в это время стало повышение роли НШО и его первого заместителя, которые фактически превратились в советников главы кабинета и министра обороны по вопросам военного планирования и применения войск (первый) и вопросам политики и финансово-административным (второй). На других заместителей и помощников начальника ШО были возложены обязанности по разработке бюджета, науке, приобретению ВВТ и т. п., что фактически свело роль начальников штабов видов ВС к разработке (в части их касающейся) рекомендаций для руководства страны, и не более. Теперь только НШО имел прямой доступ к премьер-министру.
Окончание "холодной войны" на рубеже 80 - 90-х годов и, как следствие, уменьшение военных расходов на первых порах вынудило британское руководство более тщательно подходить к решению проблем управления военной организацией и распределения ограниченных ресурсов. При этом за основу была взята разработанная по инициативе Тэтчер так называемая новая стратегия менеджмента, другими словами, внедрение методов и принципов гражданского предпринимательства в сферу управления военной организацией страны. Такой подход позволил изыскать избыточные резервы, рационализировать расходы, обеспечить экономию за счет устранения дублирования и решить другие проблемы. Именно в тот период была выдвинута и принята к реализации ранее разработанная и уже начавшая осуществляться в США "концепция объединенности", подразумевавшая в том числе максимальную экономию ресурсов, выделяемых на оборону, путем обеспечения тесного взаимодействия видов ВС во всех областях их деятельности - от подготовки и обучения личного состава до боевого применения частей и подразделений.
В этом плане заслуживает внимания разработанный в 1994 году под руководством министра обороны М. Рифкинда "Оборонный обзор", где внимание акцентировалось на объединенных (межвидовых) операциях и подготовке к ним войск. В преамбуле данного документа отмечалась необходимость "дальнейшего развития логики новой стратегии менеджмента" в военной сфере. Во главу угла очередного этапа преобразований ставилась задача значительного сокращения гражданского и военного персонала в органах управления ВС страны. К 1995 году предусматривалось первоначально сократить число служащих (гражданских и военных) центрального аппарата МО в Лондоне с 12 700 до 5 200 человек. Тремя годами позже оно было уменьшено еще на 1,5 тыс. должностей. Согласно замыслам министра требовалось создать некую объединенную управляющую и планирующую структуру, так называемый головной офис, включающий объединенный центральный штаб и три небольших (по числу задействованных в них офицеров) штаба, представляющих интересы начальников штабов видов ВС. Этим же документом предполагалось создание постоянного объединенного штаба в г. Нортвуд для планирования и руководства межвидовыми операциями (боевыми и гуманитарно-миротворческими) на постоянной основе. Ранее оперативные штабы для руководства подобными операциями создавались в каждом конкретном случае в рамках того вида ВС, формирования которого превалировали в действиях войск (в фолклендской операции - на базе ВМС, в войне в зоне Персидского залива - на базе ВВС и т. д.).
В 1998 году министр обороны лейбористского правительства Дж. Робертсон (ныне генеральный секретарь НАТО) подготовил очередной "Оборонный обзор", в котором умышленно принижалась роль руководства отдельных видов ВС и подчеркивалось значение централизованных структур управления. Ключевой новацией комплекса инициатив Ро-бертсона стало учреждение поста начальника объединенного тыла, что означало объединение всех трех видовых тыловых командований и обеспечение централизованного распределения ресурсов. К распределению бюджетных ассигнований на оборону теперь на равных с видовиками было подключено руководство подготовкой и проведением объединенных (межвидовых) операций.
Интересен в связи с этим тот факт, что неожиданно для специалистов руководители видов ВС "горячо поддержали" данный документ, реализация которого заведомо сужала их сферу деятельности. Это даже стало поводом для публикации нескольких материалов, в которых отмечался "конец межвидового соперничества".
Лейбористами были предприняты и другие, весьма кардинальные шаги с целью придания процессу объединенности необратимого характера. Так, были сформированы объединенные силы быстрого реагирования, объединенный оборонный центр, эквивалентное авиакрылу объединенное смешанное авиационное формирование с включением в него самолетов от ВВС и ВМС, объединенное (боевое) вертолетное командование, объединенный штаб ПВО, объединенное формирование защиты от ОМП, создан объединенный командно-штабной колледж, было положено начало публикации и распространению в войсках новой серии "единых" (объединенных) уставов и наставлений и т. п. Роль же руководства видов, в соответствии с замыслом лейбористской верхушки, должна была быть сведена к обеспечивающим функциям, обучению и подготовке личного состава, поддержанию дисциплины в войсках на соответствующем уровне и т. д.
И наконец, может быть самым существенным, но, конечно, не последним в процессе "объединенности", стал подготовленный в аппарате начальника штаба обороны документ под названием "Единое видение". Для него характерно дальнейшее развитие централизации в управлении операциями, к которым привлекаются формирования ВС, и расширенное понимание самого процесса "объединенности". В частности, в данном документе вводится термин "интероперабильность", под которым понимается не только неизбежное в операциях будущего взаимодействие видов ВС, но и тесное сотрудничество национальных войсковых объединенных формирований с коалиционными и союзными вооруженными силами, а также правительственными и неправительственными (гражданскими) организациями. Этот документ лег в основу видовых программных разработок. Так, в феврале 2002 года возглавляемый первым заместителем НШО совет по объединенной доктрине и концепциям одобрил подготовленную моряками Оперативную концепцию ВМС Великобритании будущего, в которой перспективный (до 2015 года) облик британских военно-морских сил рассматривается в тесной увязке с другими видами ВС.
Изложенным выше, естественно, не исчерпывается весь перечень событий и мероприятий, напрямую либо косвенно затрагивающих весьма важный элемент в процессе эволюции системы военного управления в Великобритании. Несмотря на периодически принимаемые меры по усилению централизации управления военной организации страны при неизменном снижении статуса руководства видами британских вооруженных сил, последние с такой же периодичностью восстанавливают утраченные позиции. Однако в настоящее время уже не рассматривается возможность возвращения или восстановления былых полномочий видовых министерств и штабов до уровня участия в принятии решений на равных с централизованными руководителями военной организации - министром обороны и начальником штаба обороны. Наиболее важные сферы функционирования этой организации - проведение операций, главным образом за рубежом, разведка, анализ потребностей, приобретение ВВТ и другие, - видимо, окончательно попали в круг обязанностей централизованных или "объединенных" органов.
Традиционалисты (они же ярые сторонники сохранения в неизменном виде англо-саксонской модели) выражают в связи с этим опасения, подчеркивая, что, если данный процесс не остановить, виды ВС Великобритании потеряют свое лицо, развитие их задержится либо, в безальтернативных условиях, может пойти по "неправильному" пути. Им возражают в том плане, что якобы неизбежно "объединенный" характер военных действий настоящего и тем более будущего требует однозначно централизованного руководства войсками. Но альтернативой децентрализованной системе руководства является на сегодняшний день лишь прусская модель с генеральным штабом в центре.
Неудачные в прошлом попытки организации подобной системы в Великобритании говорят о том, что очередное возвращение к ней в чистом виде, даже если и будет принято решение на этот счет, станет делом весьма непростым. На ряде конференций, симпозиумов и страницах специализированных изданий в стране все с более убедительной аргументацией звучат доводы относительно того, что "наиболее эффективное применение научных принципов руководства военной машиной может быть обеспечено только благодаря жесткой штабной структуре в рамках более общей системы министерства обороны". Во всяком случае, отмечают видные британские военные теоретики, необходимо приступить к серьезному изучению вопроса и обдумыванию необходимости учреждения в стране генштабовской системы в приемлемой для Великобритании форме.