Взгляды высшего военного руководства ФРГ на повышение эффективности управленческих процессов в Бундесвере ч1 (2011)

В докладе правительственной комиссии по реформированию бундесвера подчеркивается: «главной задачей предстоящей реформы является создание условий для сосредоточения вооруженных сил на решении ими основных задач, а также наращивании их возможностей по реагированию на широкий спектр угроз в качестве эффективного инструмента обеспечения оборонной политики и политики безопасности. Высокий уровень компетентности процесса руководства, простая и ясная структура принятия решений, а также ярко выраженная способность к оптимальной трансформации отличают бундесвер будущего, возможности которого по достижению целей оборонной политики и политики безопасности должны быть усилены».

В статье изложены положения доклада статс-секретаря МО ФРГ В. Отрембы¹ от 7 февраля 2011 года в отношении приоритетных задач и порядка функционирования МО, которые развивают ключевые предложения правительственной комиссии по реформированию бундесвера и создают основу для предстоящей работы по переходу от всестороннего анализа действующей оргштатной структуры к разработке концепции перспективной организации военного ведомства.

Общая характеристика системы управления бундесвера

Бундесвер (Bundcswehr) представляет собой созданную в 1955 году в соответствии с Парижскими соглашениями от 23 октября 1954-го федеральную военную организацию Германии.

Согласно конституции ФРГ верховным главнокомандующим в военное время является глава государства - федеральный канцлер, который отвечает за реализацию военной политики страны в международных отношениях, имеет право заключать военно-политические и другие договоры с иностранными государствами и международными организациями, присваивать очередные воинские звания и увольнять со службы генералов и офицеров бундесвера, объявлять в стране с согласия федерального канцлера военное положение, в случае если по каким-либо причинам это не может сделать бундестаг.

Бундестаг по представлению правительства (в лице министра обороны) утверждает численность военнослужащих и гражданских служащих бундесвера и организационно-штатную структуру ВС. решения о применении воинских контингентов за пределами национальной территории в мирное время, а в случае резкого обострения международной обстановки и возникновения угрозы национальному суверенитету объявляет военное положение в стране. В бундестаге вопросами военного строительства занимается парламентский комитет по вопросам обороны.

В компетенцию федерального правительства входит решение важнейших вопросов внутренней и внешней политики, военного, •экономического, финансового и социального развития страны. Правительство является главным органом административного управления силовыми структурами ФРГ.

В мирное время общее руководство бундесвером осуществляет министр обороны, который назначается президентом по предложению федерального канцлера из числа гражданских лиц. Именно глава военного ведомства обладает в полном объеме командными полномочиями и дисциплинарной властью, является высшим военачальником для всех военнослужащих, а также гражданского персонала МО (в официальных документах его еще называют «обладателем командной власти и правом отдавать приказы вооруженным силам» - Inhaber der Betehls - unci Komman-dogewalt fiber die Strcitkraftc, IBuK SK). Как член правительства он несет ответственность перед федеральным канцлером за состояние бундесвера и его готовность к выполнению поставленных задач. Министр обороны является постоянным членом совета безопасности - высшего консультативного органа по военным и военно-политическим вопросам при главе правительства (федеральном канцлере).

Руководитель оборонного ведомства осуществляет руководство вооруженными силами (die Streitkrafte) и военной администрацией (Bundeswehrverwaltung) через МО. В соответствии с конституцией генеральный инспектор и инспекторы видов ВС со своими штабами составляют военную часть оборонного ведомства, а остальные органы - военно-административную.

Министерство обороны, являясь высшим органом национального военного управления, разрабатывает планы строительства вооруженных сил и их оперативного применения, издает приказы и распоряжения по командной линии через оперативные командования видов ВС. Оно также занимается вопросами управления, организации, комплектования и материально-технического обеспечения, планирует и контролирует исполнение военного бюджета.

В составе МО непосредственно министру подчинены штабы: планирования; организационный; управления и контроля; информационных технологий, прессы и информации, отдельные рефераты: парламентских и правительственных дел; службы протокола: расследований и особых поручений. Военно-административные органы управления МО: управления (кадров, социального обеспечения и общих вопросов: права: военно-административное, инфраструктуры и зашиты окружающей среды; модернизации; бюджетно-финансовое), а также главное управление вооружения. Военные органы управления МО: главный штаб ВС; главные штабы видов ВС и инспекция ЦМСС. Численность персонала министерства обороны составляет 3 350 человек, из них 1100 человек - военнослужащие.

Главе военного ведомства подчинены два парламентских статс-секретаря и два статс-секретаря. Парламентские статс-секретари отвечают за поддержание контактов с бундестагом, его комитетом по вопросам обороны, с фракциями, депутатами, а также осуществляют представительские функции министра обороны в парламенте страны. Статс-секретари МО помимо организации работы рабочих штабов оказывают помощь главе военного ведомства в вопросах военной политики, бюджета, комплектования ВС, социального обеспечения и т. д. Один из статс-секретарей является заместителем министра по вопросам военной политики, а другой - по вопросам военной администрации бундесвера.

На военную администрацию возложены следующие задачи: освидетельствование и призыв военнообязанных на действительную военную службу; призыв резервистов на сборы, учения и в случае мобилизационного развертывания; прием на работу гражданских служащих; НИОКР, испытание и закупка ВВТ и военно-технического имущества; обеспечение ВС продовольствием и вещевым имуществом; расквартирование войск, содержание казарменного и земельного фонда; осуществление финансовых операций и выплата денежного довольствия военнослужащим, заработной платы гражданским служащим; обработка информации на ЭВМ и их обслуживание; планирование и проведение мероприятий по общей и профессиональной подготовке военнослужащих бундесвера и гражданских служащих; социальное и пенсионное обеспечение; контроль за соблюдением правовых норм в бундесвере; защита окружающей среды и обеспечение техники безопасности.

Военная администрация подразделяется на территориальную, войсковую и военно-техническую. Территориальные военно-административные органы находятся в ведении начальника управления военно-административного, инфраструктуры и защиты окружающей среды МО. Войсковая администрация, подчиненная военно-административным подразделениям штабов объединений, соединений (частей), занимается в основном обеспечением повседневной деятельности войск. Военно-технические учреждения бундесвера, отвечающие за снабжение ВС всеми видами вооружения и военной техники, относятся к главному управлению вооружения МО. Военно-административное деление территории Германии осуществлено с учетом административного деления страны. Вся ее территория поделена на зоны ответственности четырех военных округов (Wehrbereichskommando - WBK)².

Генеральный инспектор бундесвера, являющийся советником министра обороны по военным вопросам, отвечает за разработку и реализацию общей концепции военного строительства. Особая роль этого лица в системе военного управления страны обусловлена его председательством в трех консультативных органах при главе оборонного ведомства: в совете по военному управлению, совете по вооружению и совете по боевому применению бундесвера. Он имеет право от имени министра обороны отдавать указания инспекторам видов ВС и медико-санитарной службы по реализации планов военного строительства, контролировать их выполнение, а также инспектировать войска.

Главный штаб вооруженных сил подчиненный генеральному инспектору, разрабатывает общие направления строительства вооруженных сил, координируем работу главных штабов видов ВС ЦМСС. осуществляет руководство идеологической работой, военной разведкой и контрразведкой, занимается вопросами комплектования, организации службы войск и тыл овен о обеспечения.

На инспекторов сухопутных сил. ВВС и ВМС возложено общее руководство соответствующими силами (службой) через свои главные штабы. Инспектор объединенных сил обеспечения (ОСО), имеющий статус заместителя генерального инспектора, осуществляет непосредственное руководство объединенным оперативным командованием (ООК)³.
При планировании и проведении операций за пределами национальной территории в распоряжении министра обороны находятся координационный центр боевого применения (организационно интегрирован в состав 5-го управления главного штаба ВС) и совет по боевому применению - совещательный орган под председательством генерального инспектора бундесвера и ООК.

Функциональные сферы перспективной системы управления

Цикл интеграционного процесса планирования

Организационно-штатная структура бундесвера с акцентом на повышенной мобильности войск (сил) и их готовности к решению задач на удаленных ТВД требует от соответствующих органов управления качественного выполнения своих функциональных обязанностей. Это означает повышение ответственности органов управления, принимающих соответствующие решения, и доверия к ним.

Аппарат МО ФРГ, а также все «гражданские» и «военные» штабы и органы управления военного ведомства должны составлять единое целое, что предполагает полную интеграцию всех командных инстанций, органов и служб, а также происходящих в них процессов в единую систему управления путем сосредоточения усилий на выполнении основных функций и отказа от ряда вспомогательных задач.

Деятельность министерства обороны обозначена тремя функциональными сферами: «Политика и планирование», «Ресурсы», «Военные задачи», которые предусматривается представить в будущей организационной структуре МО с четко выстроенной иерархией ответственности. Работа всех \правлений будет взаимосвязана в рамках комплексного подхода к решению задач с учетом имеющихся различий в сферах их деятельности.

В холе дальнейшей работы по адаптации системы управления к новой структуре бундесвера требуется внести изменения в полномочия органов управления ВС (сейчас они регулируются распоряжением министра обороны от 16 февраля 2010 года), а также решить вопросы, касающиеся ответственности и полномочий высших должностных лиц ВС (в настоящее время они регулируется «Берлинским указом» от 21 января 2005 года).

Генеральный инспектор бундесвера займет одну из центральных позиций не только в ВС, но и в МО ФРГ. В дальнейшем он будет отвечать непосредственно перед министром обороны за организацию управления, боеспособность и боеготовность ВС, а также за их задействование. Для эффективного выполнения возложенных на него обязанностей этому лицу должна оказываться поддержка всеми структурами аппарата министерства. Дополненные в 2002 и 2005 годах в ходе реформирования бундесвера должностные полномочия генерального инспектора будут расширены путем административного подчинения ему руководителей ведомств, выведенных из структуры военной администрации МО.

С учетом нового положения и полномочий генерального инспектора бундесвера и подчиненных ему инспекторов в дальнейшем представляется целесообразным не ограничиваться разделением полномочий только между компонентами ВС, а часть ответственности возложить на структуры военной администрации МО.

Уже сейчас выявлена необходимость разработки и внесения изменений, касающихся:
- служебных взаимоотношений генерального инспектора бундесвера и статс-секретарей в области решения тех задач, ответственность за которые он несет непосредственно перед министром обороны;
- новых задач, не входящей в сферу ответственности статс-секретарей МО;
- ответственности и полномочий, дающих право генеральному инспектору на поддержку и содействие со стороны всех подразделений военного ведомства;
- полномочии и обязанностей инспекторов видов ВС как командующих ими по отношению к МО, а также в специальных вопросах, где требуется привлечение соответствующих структур бундесвера;
- сохраняющихся и в новой структуре совета военного управления, совета по боевому применению и совета по вооружению.

Важным условием для создания организационной структуры МО, ориентированной на эффективное управление без дублирующих элементов, является дальнейший отход от разделения военного и военно-административного компонентов бундесвера. В интересах совместного, эффективного и целенаправленного решения задач во всех функциональных сферах деятельности МО будут задействоваться военнослужащие и гражданские служащие. Это станет штатно-должностной нормой в МО, а также в нижестоящих органах и структурах бундесвера для должностей, которые могут и должны замещаться как теми, так и другими.

Функциональная сфера «Политика и планирование» станет основополагающей для управленческих процессов. Перспективная организационная структура МО должна обеспечить всесторонний процесс планирования. Стратегические цели определяют требования к возможностям ВС решать возложенные на них задачи и являются тем самым основанием для планирования необходимых ресурсов и порядка их последующего выделения.

В этой сфере деятельности министерства сводятся воедино результаты работы функциональных сфер «Ресурсы» и «Военные задачи» в интересах ВС. На основе правовых и финансовых инициатив, а также политического замысла и вскрытия недостатков при определении военных возможностей ВС разрабатываются пути достижения поставленных целей.

В процессе планирования необходимо также учитывать фактор всесторонней оценки перспектив боевого применения бундесвера. В его рамках генеральный инспектор бундесвера вносит предложения, разрабатываемые на основе текущего анализа существующих и возможных недостатков в боеспособности ВС страны. За счет этого данный процесс не требует дублирования функций штаба планирования аппарата МО. Подобным образом предполагается реализовать предложения «комиссии Вайзе» по повышению эффективности процессов планирования в МО.

Таким образом, в рамках предложенной «комиссией Вайзе»⁴ концепции бундесвер получит перспективную структуру с четко очерченной сферой ответственности, которая позволит принимать оперативные и правильные решения, а также обеспечит возможность тесного взаимодействия сотрудников с целью их достижения.

Структура перспективного министерства обороны

Руководство МО и далее останется в прежнем составе: министр обороны, два парламентских статс-секретаря и д.ва статс-секретаря. Их работу в рамках оборонного ведомства будут обеспечивать уже имеющиеся организационный штаб и. штаб планирования, которые и в дальнейшем не предусматривается использовать для решения других управленческих задач МО. Штаб планирования и впредь обязан оказывать поддержку главе оборонного ведомства в ходе выполнения им повседневной служебной деятельности, а также представлять МО на международной арене. Организационный штаб сосредоточится на подготовке информации для министра, объединит в себе необходимые для этого должности, а также будет координировать всю деятельность по обеспечению выполнения руководством МО своих задач. Штаб прессы и информации остается в структуре оборонного ведомства, а штаб управления и контроля войдет в новый организационный элемент - «Поддержка и контроль управленческих процессов».

Схема планируемых изменений в структуре министерства обороны

Отдел по связям с парламентом и правительством будет заниматься подготовкой заседаний кабинета министров по военным вопросам, участия министра и статс-секретарей в заседаниях бундестага, бундесрата и профильных парламентских комитетов, а также координировать законодательную деятельность министерства.

При главе МО предполагается создать организационный элемент «Поддержка и контроль управленческих процессов», подчиненный одному из статс-секретарей оборонного ведомства. Эта структура призвана содействовать развитию единого понимания модели управления. Данный оргаштиконный элемент оказывает содействие руководству министерства при определении стратегических целей, доведении их ю подчиненных структур, а также при контроле и оценке достигнутых результатов.

Задача руководителя новой структуры -осуществлять подготовку и предоставлять соответствующим должностным лицам информацию и необходимые данные. Он несет ответственность за эффективное функционирование процессов планирования, постановку целей и их достижение. Это лицо должно критически оценивать уровень рентабельности управленческих процессов и содействовать их улучшению, в том числе путем разработки подробных рекомендаций.

Начальники управлений несут ответственность за результаты своей деятельности и принимают решения на основе данных предложений. В каждом органе управления намечено создать отделы контроля с целью реализации ими общих стратегических концепций. Потребность в них и их количество будут определяться в зависимости от стоящих перед каждой конкретной структурой задач.

Общее руководство данными структурами намечается возложить на вышеупомянутую центральную структуру - «Поддержка и контроль управленческих процессов». Тем самым создается основа для функционирования вертикали административно взаимосвязанных друг с другом органов, призванных выполнять функцию контроля, направленную на повышение эффективности управления. При этом главной целью является их тесное взаимодействие и недопущение дублирования решаемых задач.

Планируется организовать непосредственно под руководством статс-секретаря контрольно-ревизионный инструментарий в качестве центральной ревизионной службы МО ФРГ, которая обязана решать до сих пор децентрализованные задачи внутренних ревизий/проверок документов, расследования происшествий и ревизии учебных центров и заведений МО. Службу предлагается организовать в соответствии с международными и национальными стандартами с учетом рекомендаций МВД ФРГ. В подчиненных ей подразделениях будут созданы также собственные ревизионные органы. Контроль за деятельностью указанных административных структур призвана осуществлять центральная ревизионная служба МО ФРГ.

Контроль и руководство службой военной контрразведки (МАД)⁵ будут возложены на статс-секретаря по правовым и специальным вопросам, что обеспечит парламентский контроль над деятельностью службы военной контрразведки.

Функциональная сфера деятельности «Политика и планирование»

В данной сфере деятельности намечается определять принципы и основные направления развития политики безопасности и обороны, военной политики, политики в области оснащения ВС ФРГ вооружением и военной техникой, а также в области права. Функциональная сфера «Политика и планирование» призвана свести в единое целое, совершенствовать и определять приоритеты МО при планировании дальнейшего развития ВС, включая стратегическое планирование обеспечения бундесвера ВВТ и их модернизации, при четком соблюдении правовых и финансовых норм. Кроме того, на данную сферу возлагается ответственность за обеспечение политического сопровождения мероприятий, проводимых в рамках контроля над вооружениями, военно-технического сотрудничества, а также за разработку подзаконных правовых актов МО.

К функциональной области данной сферы деятельности относится проведение подготовительных мероприятий в рамках принятия решений правительством ФРГ и конституционного одобрения парламентом страны применения ВС Германии за рубежом, а также последующее правовое сопровождение, и прежде всего правовой контроль, проводимых операций.

Сфера деятельности «Политика и планирование» включает ряд вопросов: военная политика, право, планирование и бюджет. Исходя из этого определяются принципы и направления формирования основ дальнейшего развития бундесвера, а также устанавливаются критерии для уяснения совместных сфер интересов различных управлений министерства.

Совокупность решаемых в данной сфере деятельности министерством обороны задач создает основу для формирования интеграционного процесса планирования. При этом исследуются и оцениваются на долгосрочную перспективу все факторы. имеющие значение для дальнейшего развития ВС ФРГ. Данный процесс является логическим продолжением взаимосвязанных по замыслу политических и планирующих инициатив федерального правительства и министра обороны (например. «Белая книга по вопросам политики безопасности ФРГ и перспективам развития вооруженных сил страны», «Основные направления политики Германии в области обороны»).

Сфера деятельности «Политика и планирование» будет включать в себя управление «Политики и права» в составе следующих направлений: «военная политика», «политика в области вооружений», «правовое» и управление «Бюджетное и планирования» с направлениями «планирование» и «бюджетно-финансовое».

Организационная структура сферы деятельности «Политика и планирование»

Направление «Военная политика». Его приоритетными задачами являются консультирование по всем важным вопросам министра обороны, а также выработка для него предложений по продвижению политических инициатив. Это обусловливает то, что одна из основных классических задач ведомства по формированию политики не будет распределена внутри МО между штабами и управлениями. Напротив, ее предполагается возложить на управление «Политики и права», начальник которого несет полную ответственность за решение данной задачи перед руководством МО.

В рамках направление «Военная политика» будут решаться вопросы, касающиеся разработки основных руководящих директив в сфере безопасности и обороны, подготовки предложений общей национальной стратегии безопасности, а также их сведения в «Белую книгу по вопросам политики безопасности Германии и перспективам развития вооруженных сил», которая станет отправным пунктом как для планирования, так и для всех последующих процессов руководства ВС.

При этом организационно совмещенное руководство реализацией военной и военно-технической политики (ВТП) согласуется и осуществляется в строгом соответствии с положениями национальной и коалиционной политики в области безопасности и обороны. На основании выводов и предложений «комиссии Вайзе» предлагается разделить задачи разработки ВТП и практические мероприятия по ее реализации.

В ходе формирования ВТП направление «Политика в области вооружений» в качестве вышестоящего органа будет оценивать и регулировать находящиеся в ведении лнректор;яа но вооружениям проблемы международного сотрудничества в данной области. Его компетенцией станут вопросы контроля нал вооружениями, а также участие в выработке стратегии федерального правительства по экспорту ВВТ.

В рамках направления «Военная политика» осуществляется постоянная поддержка генерального инспектора бундесвера, и прежде всего в ходе исполнения им функций военного консультанта федерального правительства и высшего военного представителя бундесвера в международных военно-политических организациях, причем наиболее активно - в процессе принятия решений военными комитетами НАТО и ЕС. Данная сфера деятельности обеспечивает всем структурам бундесвера возможность гибко реагировать на изменения военно-политической я военно-стратегической обстановки.

Смещение политических приоритетов на задействование ВС за пределами национальной территории не позволяет ограничивать деятельность в данном направлении лишь рамками военной и военно-технической политики. Таким образом, становится возможным придавать дополнительные импульсы законотворческой деятельности «правового» направления.

«Правовое» направление. Его функции по осуществлению надзора и правового контроля в рамках МО организационно сводятся воедино в зависимости от сферы ответственности. Решение специальных вопросов юридического характера возлагается на соответствующее управление МО ФРГ (например, «служебное (должностное) право», на управление кадров и др.).

Наряду с этим в министерстве обороны сохраняется важная для бундесвера область правовых вопросов, которые не могут быть переданы каким-либо другим структурам, а также область законодательной инициативы по проблемам, непосредственно затрагивающим функционирование министерства: выработка важных юридических положений в интересах применения бундесвера по предназначению, в том числе при задействовании контингентов ВС ФРГ за пределами национальной территории.

Помимо вопросов конституционного характера, а также проблематики защиты прав человека в компетенцию направления входят аспекты, связанные с международно-правовой деятельностью МО Германии и регламентирующие порядок заключения оборонным ведомством соответствующих договоров и налаживания связей с международными и транснациональными организациями.

Направление «Планирования». Воплощает заданные правительством страны политические целевые установки в задачи МО и отвечает за их реализацию в форме разработки концепций развития бундесвера. Когда требуется согласовать какой-либо вопрос между несколькими ведомствами, это направление осуществляет общую координацию данного процесса. Таким образом, текущие процессы планирования в МО уточняются и согласовываются с политическими установками федерального правительства.

Опора на экспертные оценки всего оборонного ведомства определит компетенцию направления «Планирование». При разработке конкретных планов предусматривается тесное взаимодействие данного направления с «Бюджетно-финансовым».

«Бюджетно-финансовое» направление должно обеспечить максимально благоприятные условия для реализации типовых задач (таких как формирование бюджета, исполнение бюджета). Предложения по формированию бюджета должны заблаговременно включаться в общий процесс планирования, чтобы в ходе реализации бюджета не возникали проблемы в обеспечении надлежащего финансирования тех или иных статей. Данное направление оценивает цели и задачи с финансовой точки зрения и вносит соответствующие предложения при разработке концептуальных документов и осуществлении процесса планирования в бундесвере.

Ключевые задачи направления: сосредоточение усилий на выполнении госбюджета по статье 14 (расходы на оборону); создание условий для организации тесного взаимодействия с министерством финансов и парламентом страны; своевременное и документально подкрепленное включение необходимых параметров бюджета в процесс планирования.

Среднесрочное и долгосрочное планирование деятельности ВС, с одной стороны, и бюджетно-финансовое планирование - с другой должны быть сбалансированы и согласованы, для того чтобы цели, определенные правительством, могли быть достигнуты без каких либо сбоев и нарушений по принципу «желаемое - реально возможное».

¹ Статс-секретарь МО ФРГ Вальтер Отремба (Walther Otremba) уволен после отставки министра обороны Карла-Теодора цу Гуттенберга. В марте 2011 гола новый министр обороны Томас де Мезьер (Thomas de Maiziere) заявил в парламенте, что до конца июня будет представлена полноценная концепция реформы вооруженных сил, а также окончательно определена новая численность бундесвера. Согласно решению правительства, принятому в 2010 году, численность военнослужащих сократится с 228 до 185 тыс. МО намерено сэкономить 400 млн евро (588,6 млн долларов) в год. Всего реформа предполагает сокращение расходов на 1 млрд евро (1,5 млрд долларов).

² См.: Зарубежное военное ободрение. 2010. № 2. С. 19-20.

³ См.: Зарубежное военное обозрение. - 2010. № 2. - С. 16.

⁴ Специальная комиссия но реформированию бундесвера во главе с руководителем федерального ведомства по трудоустройству Франком-Юргеном Вайзе предоставила доклад, в котором отметила крайнюю забюрократизированность и малую эффективность структур министерства обороны. Было предложено сократить штат МО с 3 350 до 1 600 человек и перевести их всех окончательно в Берлин, оставив в Бонне, где до сих пор располагается часть министерских структур, лишь лишь представителей командования ВС. Предварительные решения ВПР ФРГ были доведены на конференции командного состава бундесвера, состоявшейся в Дрездене 22 ноября 2010 года. Штат МО будет сокращен до 1800 человек.

⁵ См.: Зарубежное военное обозрение. 2010. -- № 2. - С, 18.

(Окончание следует)

Зарубежное военное обозрение. - 2011. - №11. - С. 13-20