Реформирование системы управления Североатлантического союза (2013)

Полковник В. Петров,
подполковник А. Градов

Руководство Североатлантического союза в интересах повышения эффективности деятельности организации в современных условиях реализует широкую программу реформирования системы управления НАТО, включающей высшие руководящие органы блока и командно-штабную структуру ОВС альянса. Кроме того, проводятся организационно-штатные мероприятия, направленные на снижение затрат, связанных с содержанием коалиционных административных структур.

Первые предложения по реформированию штаб-квартиры НАТО (г. Брюссель) были выдвинуты осенью 2005 года по итогам деятельности специальной рабочей группы, сформированной генеральным секретарем альянса для изучения перспектив реорганизации системы управления Североатлантического союза.

Дальнейшее развитие эта тема получила в ходе саммита альянса в Страсбурге/Келе (2009), где генеральный секретарь НАТО А. Расмуссен представил основные направления предстоящей реформы штаб-квартиры. Ее ключевыми целями были заявлены: упрощение процедуры проведения политических консультаций, оптимизация процесса принятия решений в интересах повышения оперативности реагирования альянса на новые угрозы и вызовы безопасности, а также более рациональное использование людских и финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении штаб-квартиры альянса. В последующем планы реформирования периодически подвергались уточнению и корректировке.

В соответствии с принятыми решениями в июне 2010 года началась реорганизация структуры комитетов и рабочих групп, обеспечивающих на различных уровнях деятельность высших руководящих органов альянса - Совета НАТО и Военного комитета блока. До этого они уже подвергались обширным преобразованиям в 1990 и 2002 годах.

Основной акцент был сделан на упорядочение построения структуры комитетов и групп, а также на сокращение их количества. Это было достигнуто в первую очередь за счет слияния и расформирования подразделений, решающих смежные задачи или выполняющих дублирующие функции.

В ходе реформы все комитеты и группы НАТО были разделены на четыре категории, а их общее количество сокращено с 413 до 203.

Наиболее значительные изменения претерпела структура руководящих (политических) комитетов, подчиненных непосредственно Совету и Военному комитету НАТО и относящихся к первой категории. В работе этих органов принимают участие представители всех делегаций стран альянса при штаб-квартире организации. Данные комитеты отвечают за выработку рекомендаций и подготовку решений по ключевым направлениям деятельности блока на основе консенсуса. Кроме того, они могут самостоятельно принимать решения в рамках своей компетенции.

В ходе реорганизации общее количество руководящих комитетов сократилось с 35 до 22, 13 из которых были сохранены без изменений или переименованы, 22 расформированы, а их функции были распределены между девятью вновь образованными комитетами (в частности, по политике и партнерству, по оборонной политике и планированию, по вопросам распространения ОМП, по вопросам выработки политики в области проведения операций, по тылу, по вопросам политики в области ресурсов, а также по ПВО/ПРО). В их число вошли гражданский и военный комитеты по разведке. При этом наиболее значимым событием стало упразднение в 2010 году одного из высших руководящих органов альянса - Комитета военного планирования НАТО, что было обусловлено решением Франции возобновить свое участие в работе военных структур блока. Функции этого органа переданы Совету альянса.

Ко второй категории были отнесены 58 подкомитетов и рабочих групп, ответственных за отдельные направления деятельности в таких сферах, как развитие ВВТ, тыловое и ресурсное обеспечение, чрезвычайное гражданское планирование. В целом они сохранили подчиненность соответствующим руководящим комитетам.

В третью категорию вошли 117 рабочих подгрупп (группы по развитию потенциала), выполняющих задачи по определению единых стандартов и показателей в различных областях военного строительства. В их работе участвуют представители национальных делегаций при штаб-квартире НАТО и эксперты из числа "заинтересованных" государств - членов Североатлантического союза.

К четвертой категории отнесены семь экспертных групп ("панелей"), осуществляющих техническую и научную проработку отдельных вопросов.

По оценке руководства Североатлантического союза, в результате реорганизации удалось не только упростить структуру перечисленных руководящих и рабочих органов блока, но и повысить исполнительскую дисциплину, а также обеспечить оперативность согласования позиций и выработки решений. Одновременно снизилась административная нагрузка на Совет НАТО в плане организации работы с отдельными непосредственно подчиненными комитетами.

Вместе с тем, несмотря на сокращение количества комитетов и групп, общая численность и состав делегаций стран - участниц альянса при штаб-квартире НАТО, из которых они формируются, значительных изменений не претерпели.

В ходе реформы заметным преобразованиям подвергся также Международный секретариат (МС) НАТО. При этом основные усилия были сосредоточены на повышении его возможностей по оперативному реагированию на изменения военно-политической обстановки в мире.

В частности, в июле 2010 года в структуре секретариата образовано управление новых угроз безопасности - ESC (Emerging Security Challenges division). На него возложены задачи по изучению и анализу традиционных и новых угроз и вызовов безопасности, а также по подготовке предложений и выработке консолидированных подходов к их нейтрализации. В состав управления вошли шесть подразделений: отделы по борьбе с терроризмом, по обеспечению энергобезопасности, по обеспечению кибербезопасности и стратегического анализа потенциала, а также центр по вопросам нераспространения ОМП и директорат ядерной политики.

В 2013 году в дополнение к ним был создан отдел оценок в сферах экономики и безопасности. Общая численность сотрудников ESC составляет более 70 человек. Начальник управления (в настоящее время - С. Дукару, Румыния) является также помощником генерального секретаря НАТО.

В те же сроки в Международном секретариате альянса был сформирован в качестве самостоятельного подразделения разведывательный отдел - Ш (Intelligence Unit), насчитывающий около 30 сотрудников. В его функции входит информационно-аналитическое обеспечение деятельности высших руководящих органов Североатлантического союза, в том числе предоставление разведывательных оценок текущих событий.

Одновременно более четкую структуру получило управление по политическим вопросам и проблемам безопасности, занимающееся вопросами партнерских отношений НАТО, что позволило упорядочить работу на этом направлении. В составе управления были организованы отдельные секции (по географическому принципу), отвечающие за организацию партнерской деятельности: контактных стран - глобальных партнеров, евроатлантического партнерства, Северной Африки и Ближнего Востока, России и Украины.

В 2012 году начался новый этап реформирования Международного секретариата, предполагавший в первую очередь сокращение численности персонала и дальнейшую оптимизацию структуры этого органа. В частности, за прошедший период общее число его сотрудников уменьшилось более чем на 70 человек и в настоящее время составляет 1 420 человек. Полную реорганизацию Международного секретариата намечено завершить к 2016 году.

В части касающейся реформирования Международного военного штаба (МВШ) НАТО, в сентябре 2012 года на встрече в г. Сибиу (Румыния), начальники генеральных (главных) штабов ВС стран - участниц альянса согласовали основные цели и направления его реорганизации, предусматривающей переход штаба на новую оргштатную структуру к середине 2014 года.

В соответствии с общими планами реформирования штаб-квартиры НАТО в 2011-2012 годах реализованы меры по более рациональному размещению гражданского и военного персонала Международного секретариата и Международного военного штаба блока. В частности, в интересах повышения оперативности и гибкости работы данных органов их сотрудники сгруппированы по пяти общим сферам деятельности МС и МВШ: управление, безопасность и обеспечение, ресурсы, оперативные вопросы, вопросы политики и планирования.
Как считают в альянсе, повышение уровня интегрированности секретариата и штаба, а также формирование объединенного механизма выявления и оценки угроз безопасности блоку обеспечат более благоприятные условия для согласования оперативных вопросов на ранних стадиях военного планирования. При этом к 2016 году не исключается слияние Международного секретариата и Международного военного штаба НАТО в единую структуру.

В данном контексте руководство блока особое место отводит предстоящему вводу в строй новой штаб-квартиры НАТО, намеченному на 2016 год. Под возведение нового комплекса зданий правительство Бельгии выделило территорию площадью 40 га, расположенную в непосредственной близости от действующей штаб-квартиры. Новый объект будет соединен с ней подземным тоннелем, а общая площадь административных и служебных помещений составит около 250 тыс. м2. Стоимость проекта 650 млн евро.

В интересах повышения эффективности деятельности органов управления НАТО при строительстве комплекса зданий штаб-квартиры особое внимание уделяется созданию сетевой информационной инфраструктуры, а также обеспечению высокой степени ее защиты от несанкционированного доступа и кибератак. Главным подрядчиком данных работ выступает американская корпорация "Локхид-Мартин". В соответствии с проектом предполагается организовать на объекте полный электронный документооборот, а также создать централизованную базу данных. Формируемая информационная система будет включать около 500 автоматизированных рабочих мест, которые планируется объединить посредством нескольких компьютерных сетей различного уровня доступа, сопряженных с национальными сетевыми структурами государств-участников.

В рамках реформирования системы управления в условиях глобального финансового кризиса и активного участия альянса в операциях по урегулированию кризисных ситуаций руководство блока проводит мероприятия по реорганизации и сокращению основных командных и обеспечивающих подразделений ОВС. При этом пересматриваются статьи финансирования различных натовских программ, перераспределяются функции между коалиционными и национальными военными структурами.

В свете выполнения решений Лиссабонского саммита НАТО (19-20 ноября 2010 года), направленных на совершенствование системы военного управления альянса, в 2011-2013 годах был реализован комплекс мероприятий, который предусматривал реформирование командно-штабной структуры объединенных вооруженных сил блока и организацию специализированных агентств.

Процесс совершенствования командно-штабной структуры ОВС блока носит постоянный характер и зависит от военно-политических, военных и ряда других факторов. Решение о реорганизации системы коалиционных органов военного управления всегда принимается по принципу консенсуса с учетом складывающейся в Евроатлантическом регионе обстановки, а также характера угроз и рисков для безопасности альянса. С момента образования Североатлантического союза их структура четыре раза (в 1967,1994,1999 и 2003 годах) подвергалась кардинальным изменениям.

Существовавшая до 1 декабря 2012 года командно-штабная структура, включавшая 11 штабов, в целом позволяла обеспечивать руководство объединенными вооруженными силами как при ведении военных действий в рамках "коллективной обороны", так и в ходе операций по урегулированию кризисных ситуаций за пределами зоны ответственности блока. Ее особенностью являлось разграничение функций верховных главнокомандующих двумя стратегическими командованиями ОВС НАТО в области оперативного управления войсками и руководства совершенствованием военной организации Североатлантического союза.

Такое разделение сфер ответственности, по оценке натовских специалистов, давало возможность учитывать опыт участия альянса в различных операциях при реализации программ военного строительства организации и обеспечивать их своевременную адаптацию к изменениям военно-политической обстановки.

В результате предыдущей реформы (2003-2006) была создана трехуровневая структура органов военного управления НАТО, обеспечивавшая руководство подчиненными объединенными вооруженными силами из пунктов постоянной дислокации. Общее количество командований и штабов сократилось почти вдвое - с 20 до 11.

Вместе с тем проведенный в Североатлантическом союзе анализ опыта организации управления войсками в операциях по урегулированию кризисных ситуаций выявил определенные недостатки созданной структуры. Кроме того, учитывая финансовые проблемы в государствах - членах НАТО и неспособность поддерживать военные расходы на требуемом уровне, руководство блока вынуждено было принять меры по сокращению средств, выделяемых на содержание органов военного управления, и передаче ряда их функций национальным командованиям и штабам.

Непосредственный перевод органов управления ОВС НАТО на новую систему построения начался 1 декабря 2012 года. Планом реформирования предусматривалось, что она сохранит свое трехуровневое построение (стратегический, оперативно-стратегический и оперативный уровни), но количество штабов к концу 2013 года уменьшится с 11 до семи. При этом с учетом опыта функционирования новых командований и штабов в дальнейшем предполагается продолжить доработку оргштатной структуры и в полном объеме завершить реорганизацию системы управления ОВС НАТО к концу 2015 года.

На стратегическом уровне остаются два командования - стратегическое командование операций (СКО) ОВС НАТО (Allied Command Operations - АСО) в г. Монсе (Бельгия) и стратегическое командование реформирования (СКР) ОВС НАТО (Allied Command Transformation - ACT) в г. Норфолк (США).

Стратегическое командование операций ОВС НАТО, как и прежде, будет отвечать за долгосрочное и текущее оперативное планирование, а также осуществлять общее руководство группировками войск (сил) Североатлантического союза в ходе операций и учений. При этом перечень задач, решаемых командованием, значительно расширился за счет возложения на него функций по организации противоракетной обороны и обеспечению безопасности в киберпространстве. Общая численность личного состава штаба СКО сокращена с 1 100 до 950 человек.

В интересах повышения возможностей коалиционных органов управления по руководству операциями по урегулированию кризисных ситуаций в составе СКО ОВС альянса в 2012 году была сформирована группа связи и информационного обеспечения (Communication and Information Services Group - CIS Group) численностью 1 300 человек.
Стратегическое командование реформирования ОВС НАТО отвечает за совершенствование военных возможностей блока. Штатный состав его штаба 645 военнослужащих. Одной из основных задач СКР является координация хода реализации инициативы "Разумная оборона". Кроме того, в его ведение переданы функции по планированию и руководству проведением коалиционной оперативной и боевой подготовки.

Оперативно-стратегический уровень в новой структуре представлен двумя объединенными командованиями ОВС НАТО (по 850 человек) - "Брюнсюм" (Joint Force Command Brunssum - JFC BS) со штабом в г. Брюнсюм (Нидерланды) и "Неаполь" (Joint Force Command Naples - JFC NP) со штабом в г. Неаполь (Италия). Третье объединенное командование ОВС блока - "Лиссабон" (Португалия) - в начале 2013 года было упразднено.

Кроме предусмотренных Вашингтонским договором функций по защите территорий государств -членов альянса от возможной внешней агрессии в задачи объединенных командований входит подготовка и проведение операций по урегулированию кризисных ситуаций в различных регионах мира.

Эмблема стратегического командования операций ОВС НАТО

Эмблема стратегического командования реформирования ОВС НА ТО

Эмблема объединенного командования "Брюнсюм" ОВС НАТО

Эмблема объединенного командования "Неаполь" ОВС НАТО

Эмблема командования ОВМС НАТО

Наиболее существенные изменения произошли на оперативном уровне. Так, вместо существовавших ранее шести органов управления сформированы три видовых командования - объединенных сухопутных войск (ОСВ), объединенных военно-воздушных сил (ОВВС) и объединенных военно-морских сил (ОВМС) НАТО, непосредственно подчиненных верховному главнокомандующему ОВС блока.

Командование ОСВ НАТО (Land Command -LANDCOM, г. Измир, Турция) предназначено главным образом для управления группировкой сухопутных войск в ходе проведения крупной межвидовой операции. Его численность составляет 350 человек. При выборе места дислокации данного органа учитывалась близость Турции к зонам наибольшей нестабильности (Ближний Восток и Северная Африка).

Командование ОВВС НАТО (Air Command - AIRCOM, г. Рамштейн, ФРГ) численностью 500 военнослужащих сформировано путем объединения двух аналогичных командований ("Рамштейн" и "Измир"). На него возлагается решение ряда задач, таких как: обеспечение контроля воздушного пространства, организация боевого дежурства сил и средств объединенной системы ПВО блока, подготовка и проведение воздушных операций, а также обеспечение функционирования перспективной системы ПРО НАТО.

Командование ОВМС НАТО (Maritime Command - MARCOM, г. Нортвуд, Великобритания) также создано на базе двух командований объединенных военно-морских сил - "Нортвуд" и "Неаполь". Его численность 300 человек. Основной функцией данного органа управления является руководство межвидовой группировкой, основу которой составляют силы и средства ВМС.

В результате проведения реорганизационных мероприятий количество коалиционных органов военного управления сокращено с 11 до семи, а численность личного состава уменьшена на 30 % (с 13 200 до 8 800 человек). Затраты военного бюджета НАТО на содержание органов военного управления снижены более чем на 40 млн евро.

Концепция реформирования 14 специализированных агентств была одобрена в 2010 году на Лиссабонском саммите НАТО. На тот момент общая численность их персонала составляла около 6 тыс. человек, из которых более 2 тыс. - военнослужащие. Переход на принципиально новую систему организации агентств альянса начался в 2012 году. Реформа агентств проводится с целью сокращения расходов на содержание административных структур альянса с одновременным сохранением их возможностей по всестороннему обеспечению ОВС блока, а также повышения эффективности реализации коалиционных программ разработки и закупки перспективных образцов вооружения и военной техники.

В соответствии с принятыми в НАТО решениями на базе 12 агентств были сформированы три новых - по закупкам, по тыловому обеспечению, по связи и информации. Кроме того, создана организация по науке и технологиям. Преобразованы также некоторые управляющие и контрольные органы, а вспомогательные подразделения интегрированы в единую административно-хозяйственную службу.

Укрупнение агентств альянса произведено по функциональному принципу, когда каждое из образованных ведомств включает в себя несколько схожих по решаемым задачам органов.

В агентство НАТО по закупкам (Procurement NATO Agency) вошли ранее расформированные агентства, на которые сейчас возложены следующие функции:
- создание системы воздушной разведки наземной обстановки;
- проектирование, разработка, производство и МТО войсковой системы ПВО НАТО;
- разработка, производство и материально-техническое обслуживание истребителя EF-2000 и боевого самолета "Торнадо";
- проектирование, разработка, производство и МТО единого вертолета альянса;
- реализация программы воздушного дальнего радиолокационного обнаружения (ДРЛО) и управления (частично).

В число задач нового ведомства (штаб-квартира в Брюсселе, Бельгия) входит: определение совокупных потребностей в соответствующих образцах ВВТ участвующих в совместных проектах государств; централизованное распределение между ними нагрузки по всему циклу разработки и производства систем оружия; контроль за ходом выполнения различных программ и координация военно-технического сотрудничества стран альянса.

По мнению специалистов НАТО, создание подобного единого органа позволит снизить нагрузку на коалиционный и национальные бюджеты и создаст условия для более тесной интеграции ВПК государств альянса.

Агентство НАТО по тыловому обеспечению (Support NATO Agency) объединило аналогичные структуры, отвечающие за следующие вопросы: техническое обеспечение и снабжение; управление воздушными перевозками; управление центральноевропейской трубопроводной системой; управление программой воздушного ДРЛО и управления.

По замыслу руководства альянса, данное ведомство должно стать единственным многонациональным органом, решающим задачи централизованного материального, технического и транспортного видов обеспечения объединенных и национальных вооруженных сил, а также оказания всесторонней помощи командованиям ОВС НАТО в вопросах снабжения группировок войск (сил) на ТВД.

Штаб-квартира агентства НАТО по тыловому обеспечению размещается в г. Капеллен (Люксембург). Кроме того, созданы периферийные подразделения (программные офисы), расположенные в городах Брюнсюм (Нидерланды), Версаль (Франция) и Папа (Венгрия).

Агентство НАТО по связи и информации (Communication and Information NATO Agency) включило в себя ряд аналогичных структур, выполняющих следующие функции: обслуживание систем связи и информации; проведение консультаций, осуществление командования и управления; руководство единой системой управления ПВО.

Помимо этого, в данный орган вошел руководящий комитет по активной эшелонированной баллистической ПРО на ТВД.

Наряду с изучением технических аспектов развития системы управления ОВС НАТО, а также с решением задач по организации и финансированию работ в области автоматизированных систем управления, связи и разведки на агентство возложен ряд новых функций. В частности, данное ведомство займется обеспечением разработки и развертывания системы управления ПРО на ТВД, а также созданием единой системы защиты НАТО от компьютерных атак, предусматривающей интеграцию соответствующих сил и средств альянса в области обеспечения безопасности в киберпространстве.

Штаб-квартира агентства находятся в г. Брюсселе, периферийные подразделения расположены в городах Касто (Бельгия) и Гаага (Нидерланды).

Вес вспомогательные подразделения агентств интегрированы в единую административно-хозяйственную службу при штаб-квартире альянса (Брюссель).

Наряду с созданными агентствами сформирована Организация по науке и технологиям НАТО (NATO Science and Technology Organisation). Она является единым органом блока, занимающимся фундаментальными исследованиями в военной области (в отличие от стратегического командования реформирования ОВС альянса, отвечающего за организацию и проведение прикладных исследований в сфере совершенствования боевых возможностей войск (сил).

Эта организация (штаб-квартира в Париже) образована на базе расформированного агентства блока по исследованиям и технологиям. В ее состав включен также центр подводных исследований НАТО (г. Специя, Италия).

Руководство альянса определило, что этап перехода на новую систему организации специализированных агентств НАТО должен быть завершен к середине 2014 года. За этот период должны быть определены перспективы существования двух оставшихся агентств: по стандартизации и по системе сбора и использования разведывательной информации. Не исключено, что первое ведомство останется в прежнем виде, а второе сохранит определенную самостоятельность, но потеряет прежний статус.

По оценке экспертов альянса, новая структура агентств позволит снизить затраты на их содержание на 20 % Процесс их реформирования планируется завершить к 2016 году.

В целом направленность деятельности руководства Североатлантического союза по оптимизации численности и реформированию органов коалиционного управления, а также командно-штабной структуры ОВС НАТО свидетельствует о стремлении адаптировать возможности блока к современным условиям и закрепить его ведущие позиции в сфере обеспечения региональной и глобальной безопасности.

Зарубежное военное обозрение. - 2013. - №12. - С. 3-12