О новой политике партнёрства НАТО (2013)

Полковник В. Быстров

Зарождение партнерских отношений НАТО с другими государствами связано с окончанием периода "холодной войны" между Востоком и Западом и переходом альянса к диалогу и сотрудничеству со странами, не входящими в организацию. Адаптация военно-политического курса Североатлантического союза к новым реалиям нашла свое практическое отражение в принятой на Римском саммите (1991) "Стратегической концепции НАТО", в которой господствовавшая в те годы стратегия "гибкого реагирования" была дополнена новым принципом - "сотрудничество". При этом предусматривалось расширение всесторонних связей с бывшими социалистическими странами Центральной и Восточной Европы, а также с государствами постсоветского пространства.

В последующем партнерская деятельность НАТО строилась преимущественно по географическому принципу и осуществлялась в рамках Совета евроатлантического партнерства (СЕАП), Средиземноморского диалога (СД), Стамбульской инициативы по сотрудничеству (СИС), а также в ходе двустороннего взаимодействия с другими международными организациями и отдельными государствами ("контактными странами").

Эмблема Совета евроатлантического партнерства

Прообразом СЕАП стал созданный в 1991 году Совет североатлантического сотрудничества, который в 1997-м был преобразован в Совет евроатлантического партнерства. Этот орган объединяет членов альянса, нейтральные европейские государства, страны Юго-Восточной Европы и постсоветского пространства, которые на постоянной основе осуществляют сотрудничество с НАТО в интересах обеспечения стабильности и безопасности в Европе, а также за ее пределами. В настоящее время в состав СЕАП входят 50 участников: все страны Североатлантического союза и 22 партнерских государства (Австрия, Азербайджан, Армения, Белоруссия, Босния и Герцеговина, Грузия, Ирландия, Казахстан, Киргизия, Македония, Мальта, Молдавия, Россия, Сербия, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан, Украина, Финляндия, Черногория, Швейцария, Швеция). Важным инструментом реализации планов сотрудничества в рамках этого совета является программа "Партнерство ради мира" (ПРМ), которая была принята главами государств и правительств стран НАТО в 1994 году.

С наиболее важными со стратегической точки зрения партнерами - членами СЕАП: Россией, Украиной и Грузией - Североатлантический союз развивает особые формы сотрудничества.

Средиземноморский диалог был инициирован альянсом в 1994 году с целью установления партнерских отношений со странами Средиземноморского региона. В данном формате сотрудничества принимают участие Алжир, Египет, Израиль, Иордания, Мавритания, Марокко и Тунис.
На основе выдвинутой в 2004 году Стамбульской инициативы по сотрудничеству организуются связи НАТО с арабскими государствами Ближнего Востока, и в частности с Бахрейном, Катаром, Кувейтом и ОАЭ.

Кроме того, прилагаются усилия по подключению к ней Омана и Саудовской Аравии.

В интересах развития системы партнерских отношений в 1998 году в альянсе был принят ряд руководящих принципов по выстраиванию сотрудничества с "контактными странами", в число которых в последующем вошли Австралия, Новая Зеландия, Республика Корея, Пакистан и Япония (официально термин утвержден на Стамбульском саммите НАТО в 2004 году). Особые партнерские отношения были установлены Брюсселем с Афганистаном и Ираком.

Направления сотрудничества НАТО с другими государствами: - контроль над вооружениями, разоружение и нераспространение; - противовоздушная оборона; - контроль воздушного и космического пространства; - сотрудничество в области вооружений, включая планирование, организацию и руководство оборонными закупками; - охрана границ; - консультации, командование и управление, включая системы информации, связи и навигации, вопросы совместимости, процедуры и терминологию; - радиационная, химическая и биологическая защита; - кибербезопасность; - гражданское чрезвычайное планирование и подготовка к реагированию на катастрофы и другие.

При этом все перечисленные форматы партнерства предполагают использование собственных инструментов организации сотрудничества (перечни мероприятий, планы и программы), которые имеют свои особенности и значительно отличаются друг от друга. В ходе встречи глав государств и правительств стран НАТО в Лиссабоне (2010) было признано целесообразным устанавливать новые связи с заинтересованными государствами и организациями. В принятой на данном саммите стратегической концепции альянса "Активное вовлечение, современная оборона" развитие партнерства рассматривается в качестве неотъемлемой составляющей в решении одной из трех ключевых задач блока - обеспечения безопасности на основе сотрудничества. При этом в документе закреплена установка на использование "гибких" форматов, которые смогут объединить НАТО и партнерские государства независимо от существующих рамок взаимодействия.

В практической плоскости первым шагом по реорганизации стало создание в 2010 году в структуре комитетов Североатлантического союза единого консультативного органа Совета НАТО по формированию и реализации коалиционной партнерской политики - комитета по политике и партнерству. Одновременно на основе координационной ячейки партнерства и отделов сотрудничества стратегических командований блока было сформировано управление военного сотрудничества стратегического командования операций (СКО) ОВС альянса, на которое были возложены задачи организации военного взаимодействия с другими государствами и структурами. К 2015 году на его базе планируется создать управление военного партнерства СКО ОВС НАТО.

В апреле 2011 года в Берлине министры иностранных дел стран блока одобрили ряд документов под общим названием "Политика для более эффективного и гибкого партнерства" ("Берлинский пакет"). В них сформулированы принципы, цели и задачи деятельности НАТО в этой сфере, а также ключевые направления совершенствования партнерских механизмов. В целом разработанные Брюсселем предложения предусматривают унификацию действующих механизмов регионального сотрудничества и поощрение всех категорий партнеров к более активному участию в подготовке и проведении операций кризисного реагирования под руководством НАТО.

В соответствии с положениями "Берлинского пакета" основными целями развития партнерских отношений являются укрепление евроатлантической и международной безопасности, развитие регионального сотрудничества, а также налаживание взаимовыгодных связей, в том числе в сфере противодействия новым вызовам безопасности. Кроме того, такого рода сотрудничество предполагает подготовку заинтересованных стран к вступлению в НАТО, продвижение "демократических" ценностей и реформ, наращивание поддержки операциям и миссиям альянса, повышение возможностей по предотвращению кризисов. Наряду с этим партнерские отношения призваны служить созданию атмосферы доверия и взаимопонимания посредством активной общественной дипломатии, а также путем повышения осведомленности о роли и деятельности НАТО.

Приоритетными направлениями в рамках партнерской деятельности определены: политические консультации по вопросам безопасности в интересах предотвращения и урегулирования кризисов; сотрудничество в ходе операций и миссий, проводимых под руководством альянса; военные реформы и возможности в сфере военного строительства, подготовки и обучения; оперативная совместимость войск (сил); борьба с терроризмом; нераспространение ОМП и средств его доставки; противодействие новым угрозам и вызовам безопасности (кибератаки, нарушение поставок энергоресурсов, пиратство); гражданское чрезвычайное планирование. При этом не исключается налаживание сотрудничества по другим направлениям в случае принятия соответствующего решения Советом НАТО.

В Брюсселе утверждают, что новые подходы альянса предусматривают дальнейшее развитие существующих форматов партнерства с сохранением присущей им специфики, основных целей и принципов. В связи с этим всем странам-партнерам предложено активизировать политические консультации по вопросам безопасности и практическое взаимодействие в различных сферах.
Кроме того, Североатлантический союз заявил о готовности налаживать связи с любым государством мира, не имеющим официально оформленных партнерских отношений с ним, но "разделяющим коалиционные интересы". При этом приоритет отдается странам, представляющим интерес для альянса в политическом, военном и экономическом плане, а также влиятельным международным организациям.

При определении целесообразности развития сотрудничества с отдельными государствами руководство НАТО намерено исходить из оценки их заинтересованности в евроатлантической интеграции, подходов этих стран к проведению внутренних реформ на основе западных стандартов, их участия в оказании военной, политической, финансовой и другой поддержки операциям и миссиям, а также усилиям альянса по противодействию новым угрозам и вызовам безопасности. Кроме того, во внимание принимается наличие у данных государств возможностей по финансированию совместных мероприятий сотрудничества и соответствие направлений двусторонней деятельности вышеперечисленным приоритетам в рамках партнерства.

Новые подходы альянса предполагают широкое использование практики группирования партнеров на временной основе для достижения отдельных целей. Работу по формированию "гибкого" механизма консультаций и сотрудничества намечается проводить в формате "28 + n" как в рамках действующих программ партнерства, так и вне их.

Данный механизм может задействоваться для решения отдельных задач на определенных направлениях деятельности или формироваться по какому-либо конкретному поводу. В альянсе заявляют, что он будет применяться на нерегулярной основе, не нарушая специфику существующих форматов партнерства и с учетом поступающих от партнеров запросов для проведения консультаций и организации взаимодействия в "гибких" форматах. Принятие решения на использование такого формата и определение состава его участников возложены на Совет НАТО. На практике подобный подход используется альянсом в Афганистане и на Балканах, а также был применен в ходе операции многонациональных сил в Ливии в 2011 году.

Дополнительным свидетельством намерений Североатлантического союза активно внедрять в практику "гибкий" механизм консультаций стало проведение в ходе саммита в Чикаго (20-21 мая 2012 года) отдельного заседания Совета НАТО с участием партнеров, оказывающих максимальное содействие операциям блока (Австралия, Австрия, Грузия, Иордания, Катар, Новая Зеландия, Марокко, ОАЭ, Швеция, Швейцария, Финляндия, Республика Корея и Япония).

В интересах упрощения процедуры оформления партнерских отношений руководство НАТО признало целесообразным отказаться от существующей разветвленной системы базовых перечней и индивидуальных программ сотрудничества. Вместо них сформирован Единый перечень мероприятий партнерского сотрудничества (ЕПМПС) и введена в действие Индивидуальная программа партнерства и сотрудничества (ИППС).

Единый перечень мероприятий партнерского сотрудничества направлен на расширение доступа заинтересованных стран к различным направлениям партнерской деятельности. За исходную основу ЕПМПС принят План работы евроатлантического партнерства, который включал до 1 500 мероприятий по 34 направлениям сотрудничества.

Согласно новым подходам программы и мероприятия Единого перечня являются открытыми для всех стран - участниц СЕАП/ПРМ, СД, СИС и других партнеров при выполнении ими определенных условий, таких как наличие соглашения с НАТО о защите информации. Кроме того, за альянсом сохраняется право введения ограничений на доступ отдельных партнеров к определенным программам исходя из "географических, политических и других соображений".

ЕПМПС рассчитан на двухгодичный срок и подлежит ежегодному уточнению. Так, на 2012-2013 годы документ включает более 1 300 мероприятий по 37 направлениям сотрудничества в рамках приоритетных областей партнерства.

В свою очередь, многочисленные базовые программы взаимодействия различных партнерских форматов заменяются единой Индивидуальной программой партнерства и сотрудничества.

Предусматривается, что ИППС будет разрабатываться в качестве исходного документа всеми партнерскими государствами, за исключением стран, участвующих в более "продвинутых" программах сотрудничества (Процесс планирования и анализа программы ПРМ, Индивидуальный план действий партнерства), и России. Данные программы продолжают действовать наряду с ИППС. В настоящее время в них задействовано большинство государств - членов Совета евроатлантического партнерства.

Содержание и структура новой программы варьируются в зависимости от интересов сторон и специфики формата партнерства, к которому принадлежит страна.

Ключевыми элементами ИППС являются:
- стратегические цели НАТО для определенного формата партнерства;
- политика страны-партнера в отношении сотрудничества с Североатлантическим союзом (здесь могут быть указаны силы и средства, которые способен предоставить партнер для сотрудничества с альянсом);
- приоритетные области сотрудничества (согласованные НАТО и страной-партнером);
- основные мероприятия, в которых партнерское государство будет принимать участие.

ИППС разрабатывается и одобряется на двухлетний период, в конце которого Военный комитет и Совет НАТО проводят оценку и анализ выполнения программы.

Процедура одобрения ИППС предполагает:
- изучение проекта программы Международным секретариатом и Международным военным штабом НАТО во взаимодействии с партнером;
- обсуждение проекта программы в Военном комитете и Совете НАТО, Международном секретариате и Международном военном штабе альянса с последующим направлением партнеру комментариев по поводу его содержания;
- согласование партнером итоговой версии проекта программы с учетом поступивших от блока рекомендаций;
- утверждение документа рабочими органами Совета НАТО и Военного комитета альянса;
- окончательное утверждение ИППС непосредственно Советом НАТО.

Таблица Перечень контактных представительств НАТО при посольствах стран-участниц альянса
Страна, посольство которой используется в качестве контактного представительства НАТО	Страна пребывания
США	Мальта, Туркменистан
Болгария	Молдавия
Великобритания	Армения, Бахрейн, Новая Зеландия, Швейцария
Германия	Киргизия, Россия
Дания	Финляндия
Канада	Кувейт, Республика Корея
Италия	Израиль, Ирак, Узбекистан
Латвия	Казахстан
Нидерланды	Австралия, Египет
Румыния	Грузия, Азербайджан
Португалия	Марокко
Испания	Мавритания, ОАЭ
Польша	Украина, Япония
Словакия	Сербия
Венгрия	Ирландия
Греция	Пакистан
Бельгия	Тунис
Словения	Черногория
Турция	БиГ, Македония
Хорватия	Австрия
Франция	Таджикистан, Монголия
Эстония	Белоруссия
Чехия	Иордания

В настоящее время разработаны и одобрены Индивидуальные программы партнерства и сотрудничества с Австралией, Ираком, Монголией, Новой Зеландией и Республикой Кореей.

В соответствии с новыми установками всем странам-партнерам предоставлена возможность участвовать в процедурах Процесса планирования и анализа программы ПРМ, а также реализовывать Индивидуальные планы действий партнерства (ИПДП), которые ранее были открыты только для членов СЕАП/ ПРМ.

Процесс планирования и анализа программы ПРМ (ППА) направлен на повышение транспарентности в оборонном планировании, обеспечение оперативной совместимости воинских контингентов стран-партнеров и ОВС НАТО, а также на создание комплекта сил и средств ВС партнерских государств, способных к совместным действия с коалиционными формированиями в ходе операций по кризисному урегулированию.

Индивидуальный план действий партнерства предполагает проведение реформ в политической, экономической и военной сферах по западному образцу. Он предусматривает углубленный политический диалог и способствует координации помощи, предоставляемой партнеру странами альянса.

Присоединение какого-либо партнера к разработке и реализации ППА и ИПДП возможно только на основе решения Совета НАТО в каждом отдельном случае. При этом партнерские государства, не являющиеся участниками ПРМ, должны предоставлять письменные обязательства об их приверженности принципам рамочного документа ПРМ. Они предусматривают: обеспечение прозрачности процессов национального военного планирования и финансирования; введение демократического контроля над вооруженными силами; развитие военного сотрудничества с НАТО в интересах повышения возможностей оказывать содействие операциям альянса; соблюдение принципов демократии, прав человека и международных законодательных норм.

Наряду с перечисленными мерами альянс планирует наращивать использование других возможностей для развития партнерских отношений. К ним относятся: расширение сети контактных представительств блока при посольствах стран-участниц альянса, приглашение партнеров к открытию своих миссий при штаб-квартире НАТО, создание трастовых (целевых) фондов, а также сотрудничество в рамках программы "Наука ради мира и безопасности".

Важное место в новой политике Североатлантического союза отводится более активному привлечению государств, не являющихся членами НАТО, к участию в антикризисной деятельности блока. Как полагает его руководство, этому должно способствовать закрепление в руководящих документах альянса "структурной роли партнеров в принятии политических решений и разработке планов проведения операций под эгидой НАТО". С этой целью одобрены новые "Военно-политические рамки привлечения партнеров к участию в операциях, проводимых под руководством НАТО", заменившие подобный документ 1999 года, касавшийся только государств - членов ПРМ.

Обновленный вариант не предполагает каких-либо ограничений для состава участников операций НАТО, а также более четко определяет роль и место партнеров в деятельности альянса по урегулированию кризисов. По сути, данный документ официально закрепляет практику привлечения партнерских государств к операциям под руководством Североатлантического союза, используемую им в Афганистане и на Балканах.

В соответствии с установленной градацией в НАТО различают "партнеров по операции" и "потенциальных партнеров по операции". К первой категории относятся страны, предоставляющие силы и средства для проведения операций под руководством альянса или оказывающие им поддержку другими способами, которые Совет НАТО официально признает в качестве вклада в операцию. Вторую категорию составляют государства, только заявляющие о готовности к подобным шагам. При этом в данные категории могут войти страны, не имеющие официально оформленных партнерских отношений с НАТО, но заключившие временные соглашения с данной организацией об участии в определенной операции.

Статус "партнера по операции" предоставляет возможность участвовать в планировании операций, но без права голоса при принятии альянсом окончательного решения.

Признание страны, не являющейся членом Североатлантического союза, в качестве "партнера по операции" осуществляется Советом НАТО на основе рекомендаций Военного комитета альянса при выполнении следующих требований:
- подача государством официального заявления о готовности внести вклад в поддержку операции, проводимой под руководством блока;
- предварительное признание Советом НАТО страны в качестве "потенциального партнера по операции";
- заключение с "потенциальным партнером по операции" соглашении об участии, финансировании и защите информации;
- подписание, в случае необходимости, меморандума о взаимопонимании между военным руководством НАТО и властями "потенциального партнера по операции";
- сертификация штабом ВГК ОВС НАТО вклада "потенциального партнера по операции".

Привлечение партнеров обеих категорий осуществляется в ходе всех этапов урегулирования кризисной ситуации (вскрытие признаков и оповещение о потенциальном или реальном кризисе, оценка ситуации и разработка вариантов реагирования на нее, реализация решений Совета НАТО и возвращение к стабильности).

Участие "потенциальных партнеров" ограничивается организацией совместных консультаций, обменом информацией и проведением оценок обстановки. Консультации считаются одной из основных форм взаимодействия с партнерами обеих категорий и затрагивает различные аспекты операции на всех ее этапах. При этом партнерам предоставляется возможность излагать свое мнение по соответствующим вопросам.

В свою очередь, "партнеры по операции" в формате "28 + n" задействуются в подготовке всех планирующих документов предстоящих операциях с привлечением национальных офицеров связи к деятельности в военном штабе и/или в составе рабочих групп и комитетов НАТО. Основной целью этого процесса является заблаговременное (до начала операции) интегрирование сил и средств партнеров в многонациональную группировку войск (сил) под командованием НАТО.

Непосредственный вклад "партнеров по операции" в ее проведение предполагает выделение сил и средств в распоряжение альянса и участие в процессе руководства. Этим странам предоставляются должности в штабах, осуществляющих непосредственное руководство группировкой войск (сил). В вышестоящих штабах, в том числе на стратегическом уровне, в качестве "партнеров по операции" будут выступать офицеры связи или военные представители.

В последующем "партнеры по операции" могут участвовать в изучении и обобщении опыта совместных действий.

Для обсуждения хода текущих операций предусматривается проведение периодических встреч с привлечением участвующих в них партнеров (по примеру КФОР или МССБ). При этом страны - члены НАТО могут обсуждать любой вопрос, связанный с проведением операции, без приглашения партнеров, но с последующим их информированием о принятых решениях.

Несмотря на привлечение "партнеров по операции" к процессу выработки решения, право его окончательного принятия принадлежит альянсу. Подобная процедура предполагает предварительное одобрение решения странами-участницами, официальное присоединение к нему "партнеров по операции" и окончательное утверждение решения натовскими государствами. Данная процедура происходит в соответствующих политических и военных органах блока, включая Совет НАТО и Военный комитет альянса.

В целом новая партнерская политика Североатлантического союза направлена на отказ от сложной системы дифференциации стран-партнеров, упрощение процесса оформления партнерских отношений и расширение географических рамок взаимодействия. Она способствует созданию выгодных условий для более гибкого использования альянсом инструментов сотрудничества в интересах решения стоящих перед НАТО задач. При этом обновленные подходы Североатлантического союза к роли стран-партнеров в принятии политических решений и планировании операций носят в основном декларативный характер и фактически не позволяют им оказывать влияние на данные процессы.

Зарубежное военное обозрение 2013 №3  С.3-10