Правовые аспекты закупок товаров, работ и услуг для бундесвера (2015)

Е. Свининых
кандидат юридических наук, доцент

Организация закупочной деятельности в ВС ФРГ определяется положениями конституции страны, согласно которым бундесвер имеет двухкомпонентную организационную структуру. Как следует из ст. 87-a и -b он состоит из вооруженных сил и военной администрации (гражданской составляющей) с собственными нижестоящими административными звеньями. Задачами МО являются управление личным составом и непосредственное удовлетворение материальных потребностей вооруженных сил, а именно вещевое и продовольственное обеспечение военнослужащих и управление недвижимостью. Таким образом, входящие в состав ВС органы военного управления и воинские подразделения не осуществляют закупок необходимых товаров, работ и услуг, поскольку эти вопросы отнесены к ведению министерства обороны.

Причинами закрепления подобного подхода на конституционном уровне называются желание освободить ВС от решения административных и хозяйственных задач, а также исключить возможность потери над ними демократического контроля.

Организация закупок товаров, работ и услуг для обеспечения деятельности бундесвера представляет собой децентрализованную и многоуровневую структуру. В МО нет подразделения, которое отвечало бы за осуществление всех ведомственных закупок и выполняло бы функции единственного заказчика в структуре военного ведомства. В качестве заказчиков выступают, во-первых, ряд дирекций, организационно подчиненных департаментам Минобороны ФРГ, во-вторых, отдельные подразделения этих дирекций.

Так, за осуществление закупок продукции военного назначения в МО ответственно Федеральное ведомство по закупке и эксплуатации ВВТ, АСУ и связи бундесвера (Bundesamt fur Ausrustung, Informationstechnik und Nutzung der Bundeswehr -BAAINBw). Оно было создано в октябре 2012 года путем объединения Федерального ведомства разработки и закупки ВВТ бундесвера и Федерального ведомства информационных технологий бундесвера, а также снабженческих подразделений отдельных служб Минобороны ФРГ.

BAAINBw

BAIUDBw

BAAINBw (г. Кобленц) организационно подчиняется управлению МО (Abteilung Ausrustung, Informationstechnik und Nutzung - AIN). Это управление отвечает за планирование, координацию и контроль закупочной деятельности как на национальном, так и на международном рынке. Штатное расписание BAAINBw предусматривает 9,5 тыс. должностей, из которых 1 тыс. - военные.
Подготовкой технических (тактико-технических) заданий на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) занимаются потребители закупаемой продукции (например, военно-морские силы ФРГ) и военное ведомство. С этой целью создаются совместные рабочие группы по изучению потенциальных возможностей (Capability Analysis Integrated Working Groups), в состав которых входят представители различных подразделений МО и ВС. Эти группы определяют существующие потребности, возможные пути их удовлетворения с учетом имеющихся у организаций оборонно-промышленного комплекса производственных мощностей и специалистов и в конечном счете требования к закупаемой продукции.

При закупке BAAINBw не только определяет поставщиков, но и производит приемку поставленной продукции. До своего упразднения в 2012 году эти функции выполняло Федеральное ведомство разработки и закупки ВВТ бундесвера. Передача названных функций BAAINBw, по мнению германских специалистов, позволяет снизить риск сговора между потребителями продукции военного назначения (ПВН) и ее производителями и, как следствие, неэффективного расходования бюджетных средств.
BAAINBw наделено полномочиями центрального закупочного органа по заключению рамочных соглашений
в интересах нескольких федеральных ведомств на поставку товаров, входящих в следующие товарные группы:
- горючесмазочные материалы (топливо для наземного транспорта, авиационный керосин, моторные масла и др.);
- осветительные приборы и источники электропитания (электрические лампы, прожекторы, аккумуляторы, генераторы и др.);
- инструменты (стандартные, режущие и паяльные, инструменты для аварийно-спасательных бригад и др.);
- коммуникационные технологии (аудио-, видео- и фототехника) (цифровые фото- и видеокамеры и др.).

Закупка товаров, работ и услуг, не относящихся к ВВТ и не связанных с их техническим обслуживанием, возложена на созданное в 2012 году в структуре Минобороны Федеральное ведомство по вопросам инфраструктуры, охраны окружающей среды и бытового обслуживания (Bundesamt fur Infrastruktur, Umweltschutz und Dienstleistungen der Bundeswehr - BAIUDBw). подчиняется управлению Минобороны с одноименным названием (Abteilung Infrastruktur, Umweltschutz und Dienstleistungen). Среди подразделений, организационно подчиненных ведомству, следует отметить те, которые самостоятельно приобретают необходимые товары и предоставляют услуги, - продовольственное управление бундесвера (Verpflegungsamt der Bundeswehr) и 41 -й районный сервисный центр (Bundeswehr-Dienstleistungszentren).

Извещения об осуществлении закупок для обеспечения нужд бундесвера размещаются на официальном интернет-портале ФРГ извещений о публичных закупках (www.bund.de). Кроме того, если начальная (максимальная) цена контракта превышает установленный в директивах Европейского союза уровень, то извещение размещается на интернет-портале публичных закупок ЕС (ted.europa.eu).

Ежегодно на содержание бундесвера выделяется примерно 30 млрд евро бюджетных средств, из которых примерно 5,3 млрд расходуется на закупки товаров, работ и услуг.

Правовые основы закупочной деятельности заказчиков в структуре Минобороны ФРГ. Государственные заказчики осуществляют закупки товаров, работ и услуг для бундесвера согласно общим требованиям федерального законодательства Германии в сфере публичных закупок. Это законодательство соответствует положениям директивы ЕС 2014/24/EU о публичных закупках, директивы ЕС 2014/25/EU о закупках предприятиями, работающими в сфере водоснабжения, энергетическом, транспортном и почтовом секторах, а также директивы ЕС 2009/81/EU о закупках для удовлетворения потребностей в сфере обороны и безопасности.

Следует отметить, что все вышеупомянутые директивы определяют пороговые значения цен госконтрактов, при превышении которых эти документы подлежат обязательному применению государствами-участниками ЕС. Например, в директиве ЕС 2009/81/EU (ст. 8) установлены следующие пороговые значения: для контрактов на поставку товаров и оказание услуг - 412 тыс. евро без учета налога на добавленную стоимость (НДС), а для контрактов на выполнение работ - 5,15 млн без учета НДС.

Основными нормативно-правовыми актами ФРГ в области публичных закупок, которыми руководствуются входящие в структуру МО заказчики, являются: закон против ограничений конкуренции (часть IV) (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschrankungen (GWB), положение о порядке заключения публичных контрактов (Vergabeverordnung (VgV), а также бюджетный кодекс ФРГ (Bundeshaushaltsgesetz).

Детальные правила осуществления публичных закупок закреплены в соответствующих правилах, включающих:
- правила закупок работ для публичных нужд (Vergabe- und Vertragsordnung fiir Bauleistungen (VOB/A);
- правила закупок товаров и услуг для публичных нужд (Vergabe- und Vertragsordnung fur Leistungen (VOL/A);
- правила закупок профессиональных услуг (Vergabeordnung fur freiberufliche Leistungen (VOF).

Отдельно стоит выделить положение о порядке заключения публичных контрактов для обеспечения нужд в области обороны и безопасности государства (VSVgV). Этот документ был утвержден министерством экономики и технологий ФРГ в 2012 году в целях имплементации в национальное законодательство норм, содержащихся в директиве ЕС 2009/81/ EU. Соответствующие изменения были внесены и в правила публичных закупок (в VOB/A был включен раздел 3, посвященный закупкам для обеспечения нужд в сфере обороны и безопасности).

Как отмечают германские специалисты, несмотря на множество нормативных предписаний в сфере публичных закупок, так и не удалось обеспечить эффективную конкуренцию среди поставщиков при приобретении товаров, работ и услуг для обеспечения нужд бундесвера. Причиной этого является активное применение госзаказчиками положений ст. 346 договора о функционировании ЕС (бывшая ст. 296 договора о функционировании ЕС. - Прим. авт.). Они позволяют государству - участнику ЕС при осуществлении закупок оружия, боеприпасов и военных материалов не руководствоваться требованиями директив ЕС в сфере публичных закупок. При этом зачастую госзаказчики используют данную опцию при закупках широкого спектра товаров, работ и услуг, не имеющих прямой связи с обеспечением обороны и безопасности государства. В результате военные заказчики, как правило, осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) или приглашают к участию в конкурентных процедурах только национальных производителей.

Для определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) государственные заказчики, осуществляющие закупки для обеспечения нужд бундесвера, применяют следующие стандартные в ЕС процедуры:
- открытые;
- ограниченные (закрытые);
- с проведением переговоров;
- конкурентный диалог;
- заключение рамочных соглашений.

Описывая правовые аспекты закупочной деятельности бундесвера, нельзя обойти вниманием вопросы передачи на контрактной основе отдельных функций Минобороны и бундесвера частным подрядчикам, то есть аутсорсинга.

В связи с определением наиболее важных функций МО и ВС в тексте конституции страны в научной литературе отмечаются сложности юридического характера для передачи этих функций на аутсорсинг частным подрядчикам. Хотя в основном законе ФРГ отсутствует прямой запрет на это, отдельные специалисты считают неочевидным возможность аутсорсинга отдельных видов деятельности бундесвера без изменения конституционных положений. Так, ряд специалистов приходят к выводу, что вне зависимости от применяемого способа толкования конституционных норм по их объему передача всех функций бундесвера на аутсорсинг в полном объеме недопустима.

С середины 90-х годов ВС ФРГ стали принимать непосредственное участие в военных операциях НАТО на территории других стран. Это, а также необходимость сокращения военных расходов федерального бюджета повлекли за собой реформирование бундесвера. Вслед за США и Великобританией Германия стала рассматривать аутсорсинг в качестве одного из способов преобразования своих ВС в экспедиционные войска.

Отправной точкой широкомасштабного сотрудничества бундесвера и частного бизнеса явилось заключение в 1999 году рамочного соглашения об инновации, капиталовложении и эффективности затрат в бундесвере.

В качестве целей этого соглашения назывались:
- использование практического опыта германских предпринимателей в целях повышения возможностей ВС ФРГ;
- объединение и сохранение инновационных возможностей как промышленности, так и бундесвера;
- оптимизация затрат госзаказчиков на закупки товаров, работ, услуг и снижение операционных расходов компаний-производителей;
- повышение эффективности использования ресурсов.

На основе рамочного соглашения началась реализация 14 пилотных проектов, направленных на расширение круга задач бундесвера, решаемых с помощью субъектов частного предпринимательства.

Для достижения вышеперечисленных целей заключения рамочного соглашения использовались два подхода:
- учреждение коммерческих корпораций с государственно-частным участием;
- передача отдельных видов деятельности ВС ФРГ на аутсорсинг субъектам частного предпринимательства.

Первый подход заключался в создании нескольких коммерческих корпораций, с которыми бундесвер заключал контракт на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для обеспечения нужд вооруженных сил страны.

Цель формирования этих корпораций состояла в передаче им части функций бундесвера в области материально-технического обеспечения для улучшения качества поставляемых товаров, выполняемых работ и оказываемых услуг с одновременным сокращением бюджетных расходов на нужды бундесвера.

Эти корпорации вошли в холдинг во главе с обществом по развитию, снабжению и управлению (GEBB - Gesellschaft fur Entwicklung, Beschafiung und Betrieb), созданным в 2000 году для управления крупномасштабными проектами аутсорсинга в военной сфере. GEBB является так называемой компанией одного лица: единственный участник этого общества - государство. Если она отвечала за реализацию 14 вышеупомянутых пилотных проектов и определение перспективных для ВС направлений привлечения на контрактной основе субъектов частного предпринимательства, то существовавшее до 2012 года федеральное ведомство разработки и закупки ВВТ бундесвера несло ответственность за закупку материалов, продукции и услуг, не поставляемых (не оказываемых) бундесверу по линии GEBB.

Корпоративная форма государственно-частного партнерства была выбрана не случайно: считается, что она позволяет правительству и военным эффективно контролировать закупки товаров, работ и услуг. Однако, как отмечают отдельные германские исследователи, вследствие сложившейся судебной практики Минобороны ФРГ лишилось важного преимущества корпоративной формы ведения закупочной деятельности - возможности обхода жестких законодательных требований к процедуре публичных закупок.

Коммерческие корпорации с государственно-частным участием, созданные для обеспечения нужд бундесвера (FOOTNOTES)
Фирменное наименование коммерческой корпорации / поставляемые товары, выполняемые работы, оказываемые услуги	Срок контракта	Оцениваемая стоимость контракта (млрд евро)	Состав участников и размер их долей в уставном капитале корпорации
Bundeswehr Vehicle Fleet Service GmbH1 (Bw Fuhrpark Бегуюе)/управление невоенным автотранспортом и его сервисное обслуживание в интересах бундесвера	2002-2009	2,8	Доля участия государства составляет 75,1 %, акционерного общества Deutsche BahnAG-24,9 %
LH Bundeswehr Bekleidu ngsgeselischaft mbH2 (LHBw) / закупка, хранение и распределение вещевого имущества	2002-2014	1,7	Доля участия государства составляет 25,1 %, 74,9 % - консорциума двух компаний: Lion Apparel Deutschland GmbH (дочернее общество американской фирмы Lion Apparel) и HellmanWorldwide Logistics GmbH &Co. KG
Heeresi nstandsetzu ngslog istik GmbH (HIL GmbH) / текущий ремонт систем вооружения и оборудования бундесвера	2005-2013	1,77	100 % долей участия принадлежит государству
BWI Informationstechnik GmbH / информационные технологии (проект Herkules)	2006-2016	7,1	Доля участия государства составляет 49,9 проц, 50,1 % -консорциума двух компаний: Siemens Business Services (50,05 %) и IBM Deutschland (0,05 %)
1 Аналогом GmbH (Gesellschaft mit Haftung Haftung) в российском законодательстве является общество с ограниченной ответственностью. 2 Аббревиатура mbH используется, когда термин Gesellschaft является частью фирменного наименования общества с ограниченной ответственностью.

По мнению судебных инстанций, на частные корпорации с государственным участием распространяются требования законодательства о публичных закупках вне зависимости от размера принадлежащей государству доли участия в уставном капитале таких корпораций.

Министр обороны в первом составе правительства А. Меркель Франц Иозеф Юнг выразил негативное отношение к опосредованному управлению компаниями, входящими в холдинг во главе с GEBB. Одной из причин этого стала неудачная реализация проекта передачи на аутсорсинг деятельности бундесвера по организации питания 5 тыс. военнослужащих в 14 военных гарнизонах на юге Германии. Компания Dussmann, понеся невозмещаемые затраты размером в несколько миллионов евро, расторгла контракт на оказание услуг общественного питания.

В конечном счете в 2006 году было принято решение о передаче МО управления корпорациями с государственно-частным участием в оборонной сфере. Так, GEBB передала государству права участника компаний Bw Fuhrpark Service и LHBw. Реализация этих прав от имени государства возложена на Минобороны ФРГ. С 2013 года военное ведомство также реализует от имени государства права единствен-ного участника - фирмы Heeresinstandsetzungslogistik GmbH (HIL). Первоначально же, с момента учреждения этой компании, доля участия государства составляла 49 %, а консорциума трех организаций оборонно-промышленного комплекса - 51 %: Krauss-Maffei Wegmann, Rheinmetall Landsysteme и Industriewerke Saar.

Изменение состава участников корпораций позволило усилить контроль за аутсорсингом со стороны МО при одновременном ослаблении пропредпринимательских позиций GEBB. Функции последней стали сводиться к консультированию Минобороны по вопросам аутсорсинга и подготовки перспективных проектов в этой области. Вместе с тем сужения сферы применения аутсорсинга в военной области не произошло. Более того, она расширилась: частные компании привлекались к восстановлению сооружений гарнизона имени князя Вреде в г. Мюнхен (Furst-Wrede-Kaserne); на аутсорсинг были переданы функции по управлению материально-техническим обеспечением ВС и цепочками поставок товаров для обеспечения военных нужд, а также по обучению персонала в сфере информационных технологий.

Второй подход предполагал передачу ряда видов деятельности на аутсорсинг субъектам частного предпринимательства, что выразилось в закупках в определенных регионах необходимых бундесверу товаров, работ и услуг, включая услуги по централизованному управлению складами, МТО, управлению центром боевой подготовки в г. Альтмарк, обучению на тренажерах, техническому обслуживанию и ремонту авиапарка.

Интересен опыт закупок товаров, работ и услуг для обеспечения нужд бундесвера в ходе проведения военной операции в составе международных коалиционных сил в Афганистане.

Строительство мест базирования бундесвера в этой стране вели преимущественно частные подрядчики. Для перевозки материалов, необходимых для создания военных баз в городах Мазари-Шариф, Кундуз и Фаисабад,

использовались услуги компании STUTE Verkehrs GmbH, являющейся дочерним обществом фирмы Ktihne + Nagel. Согласно отчету STUTE Verkehrs GmbH в 2005-2007 годах компания перевезла требуемые бундесверу грузы с помощью 500 железнодорожных составов. Доставка грузов осуществлялась через территорию Польши, Белоруссии, Российской Федерации, Казахстана и Узбекистана до станции Хайратон, расположенной на севере Афганистана. В дальнейшем производилась перевалка груза на автотранспорт афганских компаний, которые отвечали за его доставку в пункт назначения.

Кроме того, услуги по перевозке грузов наземным и авиатранспортом оказывали следующие фирмы: Miiller & Partner, Schenker, Uzbekistan Airways, Ktihne+Nagel Airlift, Transa Spedition. UZ Aeronavigation, JP-International Air, Shell Niederlande и Sara Spa. Следует отметить, что охрана грузов обеспечивалась самими транспортными и экспедиционными компаниями, а не вооруженными силами.

Круг задач, решаемых с помощью субъектов частного предпринимательства, не ограничивался перевозкой грузов. Так, компания Krauss-Maffei Wegmann - основной производитель танков и бронированной техники выполняла работы по ремонту и техническому обслуживанию выпущенной ею техники, находящейся на вооружении бундесвера. Для этого в 2003-2004 годах в городах Кабул и Кундуз были оборудованы технические мастерские, чей персонал составили бывшие военнослужащие бундесвера.

В 2011 году компания заключила контракт с акционерным обществом Daimler AG, согласно условиям которого принимала на себя обязательства по техническому обслуживанию и ремонту грузовиков Mercedes-Benz и автомобилей G-model, используемых в ходе военной операции бундесвером, войсками НАТО, силами ЕС и ООН.

Другая компания -Rheinmetall Services - отвечала за техническое обслуживание и ремонт БЛА "Херон-1", а также двух наземных станций управления ими в г. Мазари-Шариф.

Как германские, так и зарубежные частные подрядчики оказывали бундесверу прачечные услуги, услуги по канализации, вывозу твердых и жидких бытовых отходов, заправке топливом и др. Например, за обслуживание канализационных систем отвечала компания Ecolog, прачечное обслуживание -АК Company, строительные работы -Abrown Fayzabad и BAL Construction Company, вывоз отходов - Sani and Tiofor, энергоснабжение и обслуживание энергосистем - ABY Henstedt-Ulzburg, заправку топливом авиа- и автотранспорта - фирмы Nordic Camp Supply (NCS Fuel) и Badakhshan Pump Station.

С 2005 года услуги по организации питания на военной базе в г. Мазари-Шариф стала оказывать фирма Supreme Foodservices AG. В 2011 году контракт по оказанию услуг общественного питания был заключен с Logistik-Systembetreuungs-Gesellschaft mbH. Та, в свою очередь, в целях надлежащего исполнения своих контрактных обязательств привлекла на правах субподрядчиков компании ES-KO и National Air Cargo (вторая отвечала за доставку продуктов питания в Афганистан). Передача услуг по организации питания личного состава компании-аутсорсеру была признана наиболее удачной.

Необходимо отметить, что в декабре 2009 года бундесвер осуществил закупку услуг по охране военных объектов в этой стране. В частности, в г. Фаисабад они оказывались 61 охранником, в Мазари-Шариф - 77, Кундуз - 47 и Талокан - 47 охранниками. Кроме того, между компаниями German Police Project Team и Saladin Security Afghanistan (афганским дочерним обществом британской компании Saladin Security) был заключен контракт об оказании услуг по охране центров подготовки местных полицейских. Перед отправкой в Афганистан германские инструкторы проходили специальную подготовку, которую осуществляла оффшорная компания Testudo Security Consultants, зарегистрированная на о. Мэн и имеющая структурные подразделения в городах Берлин и Амман.

Опыт участия в военной операции в Афганистане показал, что частные подрядчики бундесвера не выполняют возложенные на них задачи в условиях наличия угрозы жизни и здоровью их персонала. Например, в контракте с компанией Rheinmetall Services содержалась оговорка, согласно которой ее персоналу запрещалось исполнять свои обязанности за пределами военного лагеря, а также при чрезвычайных ситуациях, например при приведение в повышенные степени боевой готовности. В подобных случаях существовал риск гибели БЛА, так как военнослужащие бундесвера далеко не всегда могли самостоятельно обеспечить их приземление.

Негативно отражается на обеспечении нужд бундесвера и различие в интересах частных поставщиков и заказчика. Если первые заинтересованы в организации наименее затратной цепочки поставок, то интерес заказчика состоит в максимально оперативных поставках требуемых товаров. Например, израильская компания IAI - производитель БЛА "Херон-1" организует поставки запасных частей на основе принципа "точно по графику", что на начальной стадии военной операции приводило к длительному ожиданию бундесвером требуемых комплектующих.

С целью решения проблем, вызываемых различием интересов поставщиков и заказчика, контракты содержат стимулирующие условия. Например, в них фиксируются финансовые обязательства заказчика и поощрительное вознаграждение. Контракт заключается сроком на один год с возможной пролонгацией его еще на два года и последующим заключением нового контракта. Кроме того, производители ПВН и организации технического обслуживания стали формировать пулы с целью взаимного обеспечения необходимой продукцией и услугами на ТВ Д. Примером такого объединения является промышленная группа Industriegruppe Service im Einsatz (IGS E), образованная в 2009 году.

Кроме того, отмечается расширение масштабов закупок товаров, работ и услуг для обеспечения нужд бундесвера, что связано с передачей на аутсорсинг тех его функций, которые ранее выполнялись исключительно за счет собственных сил и средств. Обеспечение нужд бундесвера таким путем осуществляется целой группой государственных заказчиков, входящих в структуру министерства обороны ФРГ.

Таким образом, для обеспечения нужд бундесвера в начале XXI века были созданы коммерческие корпорации с государственно-частным участием, которые выступают единственными поставщиками определенных товаров, работ и услуг для нужд бундесвера. При невозможности исполнить свои контрактные обязательства перед бундесвером в полном объеме они привлекают субподрядчиков. Тем самым создается ситуация, когда коммерческие корпорации фактически выступают в качестве посредника между военным ведомством как заказчиком и самими производителями.

Зарубежное военное обозрение. 2015, №1, С.32-38