Правовые основы применения Вооружённых сил Великобритании (2007)
Майор юстиции Е. Волох
Анализ британских нормативно-правовых документов показывает, что, несмотря на коалиционный характер их общих положений относительно применения ВС, национальное законодательство в данном вопросе имеет ряд характерных особенностей. Участие в различного рода операциях под эгидой НАТО, ЕС или ООН лишь подкрепляет основную задачу вооруженных сил, заключающуюся в защите национальных интересов как внутри страны, так и за ее пределами. Исторически сложившаяся документально-юридическая база Великобритании, в частности основные концептуальные документы, касающиеся оборонной политики страны, полностью отражают данное обстоятельство.
 |
Вооруженные силы рассматриваются военно-политическим руководством (ВПР) Соединенного Королевства как важнейший фактор обеспечения национальных и союзнических интересов, как средство содействия гражданским властям в борьбе с терроризмом1 и решения других задач гражданского характера.
Конституция Великобритании не представляет собой единого правового акта и состоит из различных правовых форм, закрепляющих вопросы защиты государства в специальных законах (статутах)2, например в законах 1920 и 1964 годов о чрезвычайном положении и других. Верховным главнокомандующим британскими вооруженными силами формально является королева, фактически же ее функции в руководстве ВС сводятся лишь к проведению церемониальных торжеств (смотры, вручение знамен и др.), вручению наград и подписанию указов о присвоении воинских званий.
Ответственность за подготовку страны к войне и за состояние ВС несут премьер-министр и кабинет министров в целом, которому подчинены комитет обороны и МО. В частности, комитет обороны осуществляет высшее руководство вооруженными силами, определяя общее направление их развития и подготовки страны к войне. На него возложена координация деятельности всех министерств и департаментов по вопросам, относящимся к строительству и применению ВС и подготовке их к войне.
Национальная политика в военной области, деятельность МО, финансирование, строительство и функционирование ВС основываются на представляемом раз в десять лет министром обороны обзоре стратегии национальной обороны (Strategic Defence Review)3. Действующий документ был обнародован бывшим главой оборонного ведомства Великобритании Джеймсом Робертсоном в 1998 году. В нем определяются структура и численный состав, основные задачи вооруженных сил и перспективные расходы на оборону.
К задачам британских ВС отнесены предотвращение конфликтов, урегулирование кризисов и ведение боевых действий в конфликтах различного масштаба. При этом подчеркивается необходимость поддержания достаточного уровня боевой готовности, строго соответствующего перечисленным задачам. Ядерный потенциал и потенциал сил общего назначения должны служить эффективным сдерживающим средством в отношении потенциальных агрессоров как в мирное, так и в военное время. При этом перед вооруженными силами ставятся следующие задачи:
- по обеспечению безопасности в мирное время - защита страны, а в случае необходимости оказание помощи в эвакуации британских граждан из-за рубежа и гражданским властям на территории Великобритании;
- по обеспечению безопасности зависимых территорий, включая владения и территории со статусом суверенных баз;
- по оказанию содействия гражданским властям в поддержании внутренней безопасности;
- по обеспечению дипломатических мер - примирение и укрепление доверия, оказание содействия в установлении демократического контроля над вооруженными силами;
- по поддержанию британских интересов в мире в целях укрепления присутствия за рубежом и усиления своего влияния;
- по поддержанию мира и проведению гуманитарных операций - участие в операциях, отличных от войны, целью которых является защита британских интересов, а также поддержание международного порядка и проведение гуманитарных мероприятий (последнее наиболее вероятно под эгидой ООН);
- в случае регионального конфликта за пределами зоны НАТО - участие под эгидой ООН или ОБСЕ в региональном конфликте, угрожающем европейской или международной безопасности, а также британским интересам в любом другом месте;
- при возникновении регионального конфликта в зоне НАТО - предоставлять силы и средства для его разрешения в соответствии со ст. 5 Вашингтонского договора;
- в случае крупномасштабного нападения на государства НАТО - выделять силы и средства для его отражения.
Согласно "Белой книге по вопросам обороны Великобритании" планирование применения ВС строится не на специфических сценариях, а является адаптивным, в связи с чем в расчет принимаются и маловероятные в настоящее время угрозы.
Характерно, что отсутствие стратегической угрозы после окончания "холодной войны" привело не к сужению, а, напротив, к расширению возможной сферы применения британских вооруженных сил. В ряде случаев их боевые возможности будут играть ключевую роль при проведении политико-дипломатических акций, направленных на обеспечение экономических интересов страны, которые зависят в первую очередь от состояния торговли и инвестиций. Занимая одно из ведущих мест в мире по сумме иностранных вложений, Великобритания жизненно заинтересована в обеспечении стабильной военно-политической обстановки на планете.
Основные направления развития вооруженных сил страны представлены в правительственной программе "Основы военной политики Великобритании" 1998 года, рассчитанной до 2015-го. В соответствии с этой программой, разработанной с учетом британской военной доктрины и опыта боевых действий в Афганистане и Ираке, предусматривается возможность нанесения превентивных ударов. Такой подход позволяет ВПР страны оперативно реагировать на изменения стратегической обстановки и эффективно применять военную силу для обеспечения безопасности и защиты национальных интересов в любом регионе мира (самостоятельно или совместно с союзниками). Наиболее вероятными районами их задействования считаются Ближний Восток, Восточная Африка, Карибский бассейн и Южная Атлантика.
Взгляды руководства на роль ядерного оружия (ЯО) базируются на положениях, изложенных в "Основах военной политики Великобритании", а также "Стратегической концепции НАТО". В национальном документе подчеркивается, что сложившаяся в годы "холодной войны" модель ядерного сдерживания не только сохраняется в британской политике в неизменном виде, но и рассматривается в качестве основного средства обеспечения национальной безопасности. В целом в плане использования ЯО ВПР страны намерено придерживаться основных положений коалиционной стратегии - "Стратегической концепции НАТО", принятой в апреле 1999 года. В этом документе подчеркивается политический характер наличия ядерного оружия и направленность на предотвращение насилия и развязывания войн, то есть использование ЯО как сдерживающего фактора, лишающего любого агрессора уверенности в безнаказанности своих действий. В концепции альянса утверждается, что уровень его ядерных сил, размещенных в Европе, будет поддерживаться на минимально достаточном для сохранения мира и стабильности.
На международной арене Великобритания проводит политику, направленную на сокращение ядерных боезарядов во всем мире. Этому, по мнению ВПР страны, может способствовать Договор о всеобъемлющем запрещении испытаний ЯО при наличии эффективного механизма контроля за его соблюдением. Данный документ рассматривается Лондоном в качестве основного инструмента, запрещающего любые испытания этого вида ОМП, в том числе сверхмалых боезарядов. Соединенное Королевство ратифицировало договор и пока не планирует продолжать ядерные испытания.
Нормативно-правовые основы кризисного урегулирования обусловили создание специальных структур постконфликтного восстановления. Это вызвано широким участием Великобритании в разрешении кризисных ситуаций в различных регионах мира, а также стремлением ее ВПР играть активную роль на международной арене.
По оценкам британских экспертов, постконфликтная фаза является наиболее сложным и важным этапом в процессе стабилизации обстановки, поскольку она предполагает проведение широкого комплекса различных по содержанию и направленности мероприятий политического, военного и экономического характера. В частности, считается, что отсутствие заблаговременных планов постконфликтного урегулирования в Ираке стало главным недостатком всей операции коалиционных сил и основной причиной сохранения напряженности в регионе.
С учетом вышеуказанных факторов в первой половине 2005 года при министерстве иностранных дел Великобритании сформирован межведомственный подкомитет постконфликтного восстановления, предназначенный для координации деятельности силовых и гражданских структур страны. В его состав вошли также представители МО, МВД и ряда других ведомств. Руководство подкомитетом возложено на директора департамента международного развития британского МИДа.
В непосредственном подчинении подкомитета находится специальная структура - управление постконфликтного восстановления.
Основными задачами этого управления являются: выработка стратегии действий по стабилизации обстановки в постконфликтный период и соответствующих рекомендаций правительству; разработка планов совместного применения военных и гражданских структур; налаживание взаимодействия с местными органами власти и международными организациями; координация всестороннего обеспечения процесса нормализации обстановки.
При штабе управления постконфликтного восстановления формируется мобильная группа быстрого реагирования (МГБР). Ее численность определяется с учетом предстоящих задач и может составлять до 400 человек, включая гражданских экспертов, представителей МВД и вооруженных сил. Задействование МГБР может осуществляться на различных этапах урегулирования кризиса4: непосредственно после прекращения активных военных действий в условиях "неустойчивой обстановки", характеризующейся отсутствием или слабостью местных органов власти и возможностью эскалации напряженности в зоне конфликта либо в ходе продолжающегося конфликта низкой интенсивности (наличие отдельных очагов напряженности). При этом задачи обеспечения безопасности группы возлагаются на британские воинские контингента или подразделения коалиционных сил.
Законодательство Великобритании разрешает применение вооруженных сил не только в случае войны или кризиса, но и для разрешения внутренних гражданских конфликтов. Однако сам вопрос о привлечении воинских подразделений к их разрешению до сих пор остается одним из самых обсуждаемых в британском парламенте.
Действительно, в отличие от Закона о чрезвычайных полномочиях 1920 года или Постановления об обороне (вооруженных силах) № 6 от 1939-го, применявшегося лишь в ограниченный период действия королевской прокламации (о чрезвычайном положении), Закон о чрезвычайных полномочиях 1964 года разрешает применение ВС даже в тех случаях, когда чрезвычайное положение в стране официально не объявлено. Тем самым он позволяет крайне узкому кругу лиц - членам совета обороны, образованного в соответствии с законом об обороне 1964 года взамен адмиралтейства, совета сухопутных войск и совета военно-воздушных сил - принимать решение о применении личного состава ВС Великобритании по собственному усмотрению и без санкции парламента.
В частности, в соответствии с уставом сухопутных войск 1975 года (Queen's Regulations for the Army, 1975) в случае "внезапного возникновения исключительно серьезной чрезвычайной ситуации", которая, по мнению командующего, потребует его немедленного вмешательства "для защиты жизни и имущества" граждан, он может действовать по собственному усмотрению и "под свою ответственность". Несмотря на то что данное положение армейского устава не является правовой нормой, а предназначение королевского устава и иных подобных ему документов заключается лишь в объяснении военнослужащим их прав и обязанностей, оно может стать обоснованием (и оправданием) применения воинских подразделений в таких гражданских конфликтах, которые не угрожают "значительной части населения", чтобы вводить чрезвычайное положение в соответствии с Законом о чрезвычайных полномочиях 1920 года.
Королевский устав сухопутных войск дополняет ряд других специальных документов, например "Инструкции совета обороны" (The Defence Council Instructions), "Доктрину и инструкции по вопросам внутренней безопасности" (Internal Security Doctrine and Instructions), "Операции на суше" (Land Operations. Volume III). Согласно уставу вооруженных сил (Manual of Military Law) "во время вторжения противника, либо восстания, либо в ожидании таковых исключительные полномочия осуществляются зачастую короной при помощи вооруженных сил в целях подавления неприятельских действий или поддержания порядка" на территории Соединенного Королевства либо в заморских владениях Британии. При этом командующий вправе принимать решения не только без соответствующих "просьб со стороны гражданских властей", но при необходимости и "вопреки им", хотя правоприменительная практика пока не знала случаев, когда бы военное руководство Великобритании принимало самостоятельные решения об участии в конфликтах невоенного характера "вопреки" решениям гражданских властей.
Таким образом, нормативно-правовое обеспечение применения ВС является основополагающим элементом системы взглядов ВПР Великобритании на рассматриваемую проблему. При этом в настоящее время позиция страны в данном вопросе сводится к сохранению относительной независимости военной политики по защите национальных интересов.
1 В марте 2005 года в Великобритании после длительных дебатов был принят закон (акт) о предотвращении терроризма, заменивший акт об антитерроризме, преступности и безопасности 2001 года, срок действия которого истекал 14 марта 2005-го.
2 Статуты - категория актов, составляющих британскую конституцию и охватывающих акты парламента и акты делегированного законодательства (принятые исполнительной властью на основе делегированных парламентом прав).
3 В июле 2002 года в "Обзор стратегии национальной обороны" Великобритании была внесена глава, посвященная вопросам борьбы с международным терроризмом.
4 В целях получения опыта работы оперативные группы штаба управления постконфликтного восстановления и МГБР уже задействовались в Ираке, Афганистане и Судане, а также участвовали в операции по ликвидации последствий цунами в Юго-Восточной Азии. В перспективе предполагается привлекать их к планированию и проведению учений под эгидой министерства обороны, в ходе которых будут отрабатываться миротворческие задачи.
Зарубежное военное обозрение. 2007, №1, С. 13-17