Особенности современной партнерской политики НАТО (2020)
Полковник И. Иванов
Североатлантический союз в интересах формирования выгодной для себя стратегической обстановки в Европе и за ее пределами активно развивает партнерские отношения с государствами, не входящими в организацию, и международными институтами. По оценке руководства альянса, это способствует поддержанию стабильности по периметру блока, а также продвижению коалиционных интересов в различных регионах мира. При этом в Брюсселе исходят из того, что современные вызовы и угрозы безопасности НАТО, такие как терроризм и кибератаки, зачастую носят транснациональный характер. В связи с этим руководством альянса было принято решение о формировании системы партнерских отношений с государствами по всему земному шару.
Данная установка нашла отражение в "Стратегической концепции НАТО" 1991 года. В документе главная цель альянса - "гибкое реагирование на военные опасности", в первую очередь со стороны Организации Варшавского Договора - была дополнена положением о необходимости развития диалога с "третьими" странами, а также их активного вовлечения в деятельность блока.
В рамках практической реализации данной задачи Североатлантический союз приступил к созданию партнерских форматов изначально по географическому принципу. К ним относятся Совет евроатлантического партнерства (СЕАП), "Средиземноморский диалог" (СД), "Стамбульская инициатива по сотрудничеству" (СИС), а также взаимодействие с "глобальными" партнерами. 
Совет евроатлантического партнерства (далее - Совет) образован в 1997 году на базе Совета североатлантического партнерства1. В настоящее время в его состав входят 50 участников (30 стран НАТО и 20 государств-партнеров - Австрия, Азербайджан, Армения, Белоруссия, Босния и Герцеговина, Грузия, Ирландия, Казахстан, Киргизия, Мальта, Молдавия, Россия, Сербия, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан, Украина, Финляндия, Швейцария, Швеция).
Работа Совета строится в соответствии с планом, который разрабатывается каждые 2 года. Документ определяет приоритетные направления деятельности организации и предусматривает обсуждение региональных проблем, проведение скоординированной политики в области европейской безопасности, контроль над вооружениями, согласование усилий государств-участников по противодействию террористическим угрозам и проведению миротворческих операций, решение военно-экономических проблем, осуществление гражданского чрезвычайного планирования, развитие науки и решение вопросов по охране окружающей среды.
Заседания СЕАП проводятся не реже 2 раз в год на уровне министров иностранных дел и министров обороны. Они, как правило, приурочиваются к сессиям Совета НАТО. Предусмотрена также возможность проведения по мере необходимости встреч глав государств и правительств.
Разработку основного объема руководящих документов и программ сотрудничества ведут постоянные представители стран - партнеров альянса, которые проводят свои заседания ежемесячно. Для подготовки наиболее важных решений по проблемам безопасности создана специальная группа политических и военных экспертов, а также группа координации вопросов реализации Договора об обычных вооруженных силах в Европе, которые действуют под руководством заместителя генерального секретаря НАТО.
Направления военного сотрудничества обсуждаются на заседаниях Военного комитета евроатлантического партнерства с участием начальников генеральных штабов (обычно 2 раза в год) или военных представителей (ежемесячно). При этом рабочие заседания СЕАП могут проходить как с участием всех партнеров, так и в ограниченном составе с обязательным информированием остальных членов Совета о принятых решениях.
Другими формами сотрудничества в рамках Совета являются периодические встречи военно-политического руководства стран-участниц, обмены военными делегациями, деятельность рабочих групп экспертов, а также проведение различных мероприятий - конференций, консультаций, семинаров, встреч деятелей науки, которые организуются Военным комитетом и другими структурами альянса.
С наиболее важными партнерами - участниками СЕАП (Россия, Украина, Грузия) Североатлантический союз поддерживает особые формы сотрудничества: Совет Россия - НАТО, комиссия НАТО - Украина и комиссия НАТО - Грузия соответственно.
Основным инструментом практического сотрудничества в рамках Совета евроатлантического партнерства является программа "Партнерство ради мира" (ПРМ), которая была принята главами государств и правительств стран НАТО в 1994 году.
Основными целями ПРМ являются: содействие транспарентности национального военного планирования; обеспечение демократического контроля над ВС; организация совместной с альянсом оперативной и боевой подготовки в интересах повышения готовности к проведению миротворческих и гуманитарных операций; формирование сил, готовых к взаимодействию с вооруженными силами стран -участниц Североатлантического союза; оказание консультативной помощи по вопросам обеспечения национальной безопасности государств-партнеров.
Одно из приоритетных направлений деятельности в рамках программы - это реализация концепции "Повышение оперативных возможностей вооруженных сил стран - участниц ПРМ", предполагающей создание комплекта сил и средств ВС государств-партнеров, сертифицированных в соответствии с коалиционными стандартами, которые могут совместно с ОВС НАТО привлекаться к решению задач кризисного урегулирования, а также использоваться при комплектовании сил первоочередного задействования блока.
Важным механизмом концепции является "Процесс планирования и анализа" (ППА), предусмотренный "Рамочным документом" ПРМ. В целом ППА направлен на повышение способности воинских формирований стран-партнеров к совместным с ОВС НАТО действиям. Используемые в нем процедуры аналогичны применяемым в системе военного планирования альянса, имеют циклический характер и рассчитаны на 2 года. В рамках каждого цикла на основе предоставляемой партнерами информации о состоянии национального сектора обороны и безопасности для стран индивидуально разрабатывается документ, где представлены "Цели партнерства", которые необходимо достичь в ходе сотрудничества. В соответствии с ними определяются меры, направленные на повышение оперативной совместимости ВС страны-партнера с ОВС НАТО, а впоследствии дается оценка результатов их реализации. При этом каждая страна предоставляет детальную информацию о воинских формированиях, выделяемых для деятельности в рамках ПРМ.
Практическая проверка готовности подразделений ВС к совместным действиям проводится в ходе учений, по итогам которых уточняется единая база данных о воинских формированиях, заявленных партнерами к участию в операциях блока.
Действенным инструментом повышения оперативной совместимости воинских формирований государств-партнеров с подразделениями альянса является "Программа углубленного военного образования". В ее рамках действуют 33 учебных центра ПРМ, в которых ежегодно проходят подготовку более 2 тыс. слушателей из этих стран. Учебные программы включают изучение вопросов международной политики и проблем безопасности, военного строительства, оперативного искусства, проведения миротворческих операций, управления воздушным движением, тылового обеспечения, стандартизации вооружения, обеспечения безопасности границ, демократического контроля над ВС, чрезвычайного гражданского планирования, языковой подготовки.
В рамках ПРМ с отдельными государствами может разрабатываться и реализовываться "Индивидуальный план действий партнерства" (ИПДП) на двухлетний период, направленный прежде всего на проведение внутренних реформ по западному образцу. В плане указываются цели и сроки их проведения, а также меры по оказанию содействия со стороны НАТО и его членов. ИПДП охватывает четыре сферы (политика и безопасность; оборона и военное строительство; информирование общественности, наука, экология, гражданское чрезвычайное планирование; ресурсы).
Особое место в системе отношений Североатлантического союза с другими странами занимают целевые (трастовые2) фонды НАТО. Они создаются для содействия государствам-партнерам в безопасном уничтожении запасов противопехотных мин и стрелкового оружия, взрывчатых веществ, компонентов ракетного топлива, а также для их поддержки в устранении социально-экономических последствий военных реформ, в частности посредством профессиональной переподготовки военнослужащих и конверсии военных объектов. Финансирование программ обеспечивается членами НАТО и государствами-партнерами на добровольной основе. Взносы могут также вноситься в виде оборудования и услуг. В качестве организации-исполнителя по большинству проектов выступает Агентство НАТО по тыловому обеспечению и закупкам вооружения.
С 2012 года инструменты и механизмы ПРМ (ППА, ИПДП) открыты для всех партнерских государств вне зависимости от форматов взаимодействия (СИС, СД, "глобальные партнеры"), но при условии принятия ими письменных обязательств о приверженности принципам "Рамочного документа" ПРМ.
Инициатива "Средиземноморский диалог" является основным инструментом развития сотрудничества с государствами Северной Африки и Ближнего Востока. Решение о начале сотрудничества было принято Советом НАТО в 1994 году. В феврале 1995-го к СД присоединились Египет, Израиль, Мавритания, Марокко и Тунис, в конце 1995-го - Иордания, в 2000-м - Алжир.
В рамках СД реализуются совместные мероприятия в политической и военной области. Работа со странами ведется на основе индивидуальных программ партнерства и сотрудничества. Активизации взаимодействия альянса со странами Средиземноморья способствует их доступ к инструментам программы "Партнерство ради мира".
В настоящее время деятельность в рамках "Средиземноморского диалога" организуется в основном в двустороннем формате. Вместе с тем периодически проводятся мероприятия с участием всех государств СД ("НАТО + 7"). Политический диалог ведется в ходе встреч на уровне экспертов, послов (постоянных представителей) и министров, в рамках визитов на высоком уровне. Повестка дня таких консультаций - проблемы региональной безопасности и вопросы развития сотрудничества.
В военной сфере особое внимание уделяется оказанию помощи странам-участницам СД в реформировании национальных ВС в целях повышения их оперативной совместимости с ОВС НАТО. В интересах решения этих задач осуществляется подготовка национальных военных кадров в военных учебных заведениях стран Запада и силами выездных групп военных инструкторов, расширяется практика совместного проведения мероприятий оперативной и боевой подготовки, развивается военно-техническое сотрудничество.
Отношения НАТО с государствами Персидского залива (Бахрейн, Катар, Кувейт, ОАЭ) развиваются в рамках "Стамбульской инициативы по сотрудничеству". Идея создания СИС была выдвинута на стамбульском саммите НАТО (2004) и по содержанию задач дополняет "Средиземноморский диалог". Стороны-участницы: Бахрейн, Катар, Кувейт и Объединенные Арабские Эмираты. Одновременно альянс прилагает усилия по сближению с Оманом и Саудовской Аравией.
Приоритетной сферой взаимодействия со странами СИС считается борьба с терроризмом, а также предотвращение распространения оружия массового поражения и средств его доставки. При этом блок стремится использовать партнерские отношения с арабскими монархиями для привлечения их к оказанию политической, военной и финансовой поддержки международной антитеррористической коалиции по борьбе с "Исламским государством Ирака и Леванта" (запрещена в РФ).
С 2009 года странам СИС предоставляется возможность участвовать в учениях НАТО. В свою очередь, отдельные государства альянса используют военно-воздушные и военно-морские базы Бахрейна, Кувейта и ОАЭ в интересах борьбы с пиратством и обеспечения военного присутствия в Персидском заливе.
В интересах повышения уровня отношений с арабскими странами Совет НАТО в 2016 году одобрил заявки Бахрейна, Катара и Кувейта (наряду с Иорданией и Израилем) на открытие постоянных представительств при штаб-квартире альянса в Брюсселе.
К категории "глобальных партнеров" (до 2010 года использовался термин "контактные страны") отнесены государства, расположенные за пределами евроатлантического пространства и не входящие в существующие партнерские форматы, которые, однако, разделяют взгляды альянса и непосредственно участвуют в проведении операций под его руководством. Официально в перечень "глобальных партнеров" включены Австралия, Афганистан, Ирак, Колумбия, Монголия, Новая Зеландия, Пакистан, Республика Корея и Япония. Сотрудничество с данными странами строится на основе индивидуальных программ, им предоставлен доступ к инструментам и механизмам ПРМ.
На саммите в г. Лиссабон (2010) была принята новая редакция стратегической концепции НАТО, в которой обеспечение безопасности через механизмы партнерства отнесено к одной из трех ключевых задач организации наряду с коллективной обороной и кризисным урегулированием. При этом признано целесообразным налаживать новые связи с заинтересованными странами и организациями, а также закреплена установка на задействование гибких форм сотрудничества, которые смогут объединить альянс и внеблоковые государства независимо от существующих программ взаимодействия.
Исходя из этого, Североатлантический союз начал постепенно переходить от географических форматов выстраивания отношений с "третьими" странами к созданию "функциональных групп по интересам". В 2011 году Совет НАТО принял ряд документов под общим названием "Политика более эффективного и гибкого партнерства" ("Берлинский пакет"). Разработанные предложения предусматривают унификацию действующих механизмов деятельности и поощрение всех категорий партнеров к более активному участию в операциях под руководством НАТО.
В соответствии с новыми установками альянс с 2012 года ежегодно формирует "Единый перечень мероприятий партнерского сотрудничества", который является открытым для всех стран - участниц СЕАП/ПРМ, СД, СИС и других государств. В Брюсселе утверждают, что данный подход способствует развитию существующих форматов взаимодействия "с сохранением присущей им специфики, основных целей и принципов".
На саммите организации в Великобритании (2014) была принята "Инициатива оперативной совместимости с партнерами", которая включает в себя три формата сотрудничества: платформа оперативной совместимости; "привилегированное" партнерство; взаимодействие с международными организациями.
Наиболее объемной по составу, содержанию и характеру решаемых задач является платформа оперативной совместимости. По состоянию на ноябрь 2019 года данный формат объединяет 24 страны: Австралия, Австрия, Азербайджан, Армения, Бахрейн, Босния и Герцеговина, Грузия, Иордания, Ирландия, Казахстан, Северная Македония, Марокко, Молдавия, Монголия, Новая Зеландия, ОАЭ, Республика Корея, Сербия, Тунис, Украина, Финляндия, Швейцария, Швеция и Япония. Перечень государств-участников определяется ежегодно с учетом их "практического вклада" в деятельность альянса, особенно в операции и миссии под руководством НАТО.
Главной формой взаимодействия блока с указанными государствами является совместная реализация программ подготовки военнослужащих и проведение многонациональных учений в интересах достижения оперативной совместимости войск (сил).
Состав участников "привилегированного" партнерства ограничен Австралией, Грузией, Иорданией, Финляндией и Швецией. Основные критерии для включения стран в данный формат взаимодействия - соответствие их военно-политического курса стратегическим установкам Запада, поддержание наиболее тесных отношений с альянсом и внесение значительного практического вклада в операции под его руководством. Наряду с этим учитываются намерения государств выделять на безвозмездной основе собственные ресурсы для проведения коалиционных мероприятий.
В интересах поощрения к развитию сотрудничества участники этого объединения активно привлекаются к рассмотрению стоящих перед НАТО проблем и допускаются без предварительного согласования ко всем открытым для партнеров учениям. Кроме того, с ними ведется интенсивный обмен разведывательной информацией.
В рамках взаимодействия НАТО с международными организациями поддерживаются отношения с ООН, ЕС и ОБСЕ, а также с Африканским союзом, Международным комитетом Красного Креста, Международной организацией по миграции, Всемирным банком, Международной организацией гражданской авиации и Организацией по запрещению химического оружия.
В 2014 году Североатлантический союз приступил к реализации инициативы "Содействие внеблоковым государствам в укреплении их потенциала в сфере безопасности и обороны". Данный формат сотрудничества предполагает оказание экспертной помощи в области строительства национальных силовых структур. При этом приоритет отдается странам, представляющим интерес для НАТО в политическом, военном, географическом или экономическом плане.
В настоящее время в состав участников инициативы входят Грузия, Иордания, Ирак, Молдавия и Тунис. Для каждой из них разработан индивидуальный пакет помощи по наращиванию национального военного потенциала. Кроме того, заявлено о возможности оказания поддержки Ливии "как только будут созданы условия для безопасной деятельности на ее территории экспертов блока".
В практическом плане усилия сосредоточиваются на предоставлении экспертной помощи в разработке доктринальных документов, военном планировании, управлении финансовыми и кадровыми ресурсами. Особое внимание уделяется повышению уровня боевых возможностей национальных вооруженных сил за счет подготовки и обучения личного состава, а также улучшения их оснащенности. Для этого задействуются выездные группы военных экспертов и советников НАТО, учебно-тренировочные центры альянса, а также организуются совместные учения, семинары и консультации.
Характерной особенностью современной партнерской политики альянса является расширение ее географии в соответствии с целями США. Так, в последние годы прилагаются значительные усилия в интересах активизации контактов со государствами Северной Африки и Ближнего Востока, прежде всего с Иорданией, Ираком и государствами Персидского залива. С 2014 года получило новый импульс взаимодействие организации с бывшими советскими республиками (Грузия, Молдавия, Украина). В 2017 году партнерские отношения установлены с Колумбией.
В настоящее время отмечается оживление контактов со странами Азиатско-Тихоокеанского региона (Австралия, Новая Зеландия, Республика Корея, Япония).
В целом реализуемая Североатлантическим союзом партнерская политика нацелена на максимальное использование в интересах Запада потенциала стран, не являющихся членами блока. Подходы НАТО к роли государств-партнеров в принятии политических решений по-прежнему носят декларативный характер и фактически не позволяют им оказывать влияние на указанные процессы.
1 Данный форум для диалога был основан Североатлантическим союзом в декабре 1991 года как первый шаг на пути преодоления разногласий между Востоком и Западом и установления отношений с бывшими странами Варшавского Договора.
2 Трастовый - от TRUST (Together Reducing Unsafe Surplus Tools of War (англ.) - совместное уничтожение опасных излишков военного имущества).