О некоторых аспектах расширения НАТО (2015)

Полковник В. Петров

Руководство Североатлантического союза рассматривает принятие в состав альянса новых членов в качестве одного из основных направлений процесса преобразования НАТО в глобальный инструмент обеспечения безопасности. Одновременно расширяется спектр решаемых альянсом задач, а также географическая зона ответственности организации.

Возможность увеличения количества стран - участниц блока закреплена в ст. 10 Вашингтонского договора (1949), являющейся основой коалиционной политики "открытых дверей". Согласно положениям данной статьи членом альянса может стать любое европейское государство, которое способно реали-зовывать принципы Вашингтонского договора и содействовать безопасности северной части Атлантического океана. В соответствии с этими установками в период с 1949 года до начала 80-х годов прошлого века к Североатлантическому союзу присоединились четыре государства: Турция и Греция (1952), ФРГ (1955) и Испания (1982). Их вступление в альянс было обусловлено стремлением Запада укрепить свои позиции в рамках противостояния СССР.

Однако наивысшего пика интенсивность расширения НАТО достигла после окончания "холодной войны", когда за 16 лет в состав этой организации вошли 12 государств Восточной, Центральной и Юго-Восточной Европы. В основе данного процесса лежало стремление Североатлантического союза адаптироваться к новым условиям, сложившимся вследствие кардинальных изменений военно-политической обстановки в Европе, включая роспуск Организации Варшавского Договора и распад СССР. При этом вопрос о пополнении НАТО новыми членами решался исходя не столько из их реальной готовности к полноценному выполнению союзнических обязательств, сколько из политических соображений.

Первыми странами, заявившими в 1991 году о намерении принять участие в деятельности НАТО в интересах скорейшей интеграции в политические и экономические структуры Запада, стали Польша, Венгрия, Чехия и Словакия.

С целью создания соответствующих механизмов подготовки заинтересованных государств к вступлению в Североатлантический союз по инициативе США была разработана программа "Партнерство ради мира" (ПРМ), утвержденная в 1994 году. Следует отметить, что в официальном приглашении, направленном государствам-партнерам с предложением присоединиться к данной программе, была закреплена перспектива продвижения Североатлантического союза на Восток ("Мы ожидаем и будем приветствовать расширение НАТО за счет демократических государств к востоку от нас").

Существенные различия политического, экономического и военного характера между бывшими соцстранами и государствами Западной Европы потребовали от руководства альянса выработки дополнительных мер процессуального характера, обеспечивающих принятие новых членов с минимальными для блока издержками. Так, в 1995 году появилось "Исследование о расширении НАТО", в котором были сформулированы критерии для стран, стремящихся к вступлению в Североатлантический союз. В документе также аргументировалась целесообразность дальнейшего расширения организации как фактора, способствующего "укреплению безопасности и стабильности во всех странах Евро-Атлантического региона".

В интересах более целенаправленной индивидуальной подготовки государств, претендующих на участие в НАТО, было принято решение начать с ними "интенсифицированный диалог" по всему спектру политических, военных и экономических вопросов, связанных с возможной интеграцией в альянс. В 1997 году к данному формату сотрудничества подключились Венгрия, Польша и Чехия, которые в марте 1999 года первыми из числа бывших соцстран официально стали полноправными членами Североатлантического союза.

С целью дальнейшего совершенствования процедуры подготовки государств к вхождению в блок в 1999 году было принято решение о введении в практику "Плана действий по подготовке к членству в НАТО" (ПДПЧ). Первыми к его реализации в том же году приступили Албания, Болгария, Латвия, Литва, Македония, Румыния, Словакия, Словения, Эстония, а в 2002-м - Хорватия.

В ноябре 2002 года лидеры стран-участниц пригласили Болгарию, Латвию, Литву, Румынию, Словакию, Словению и Эстонию начать переговоры о вступлении в НАТО, и в марте 2004-го данные государства вошли в состав Североатлантического союза, несмотря на их очевидное несоответствие предъявляемым к его членам критериям.

В последующий период основное внимание Запада было сосредоточено на охвате евроатлантическими интеграционными процессами Балканского региона. В частности, в ходе саммита НАТО в Бухаресте (апрель 2008-го) лидеры стран блока выступили за приглашение в альянс Албании и Хорватии, процедура вступления которых была завершена ровно через год.

В целом в результате последовательной реализации политики "открытых дверей" количество стран альянса возросло с 16 до 28, общая площадь территории его государств увеличилась до 24,17 млн км2, а численность населения -до 890 млн человек. При этом общая численность регулярных ВС НАТО превысила 3,7 млн человек, а Североатлантический союз получил возможность задействовать в своих целях территорию и инфраструктуру новых членов, что привело к нарушению сложившегося баланса сил в Европе.

В рамках рассмотрения хронологии расширения НАТО следует отметить, что в марте 1954 года руководство СССР официально обратилось к США, Великобритании и Франции с предложением изучить возможность вступления Советского Союза в альянс. Данная инициатива была воспринята в НАТО в качестве пропагандистского шага, а руководство блока отклонило предложение СССР под предлогом его "несоответствия основополагающим принципам обороны и безопасности западных наций".

В начале 90-х годов прошлого века дискуссия о возможном членстве России в НАТО приобрела новый импульс. Вместе с тем сохраняющиеся различия сторон в подходах к обеспечению международной безопасности, а также принципиальное неприятие ведущими кругами Запада идеи о предоставлении РФ права вето на принимаемые альянсом решения подтвердили нереальный характер подобной перспективы.

В настоящее время процесс расширения блока направлен на достижение Североатлантическим союзом полного территориального и политического охвата Европы. В частности, в действующей стратегической концепции НАТО (2010) конечной целью политики "открытых дверей" определено создание "единой и разделяющей общие ценности Европы".

Вместе с тем наметилась тенденция к замедлению темпов расширения Североатлантического союза, что обусловлено фактическим достижением блоком географических границ, определенных Вашингтонским договором. Негативное влияние на интеграционные процессы оказывает нежелание ведущих европейских государств нести дополнительные финансовые расходы на оказание помощи новым союзникам в условиях глобального финансово-экономического кризиса.

Кроме того, дальнейшему расширению препятствует значительное увеличение количества стран - участниц Североатлантического союза, что при сохранении принципа консенсуса затрудняет принятие в рамках альянса согласованных решений. При этом наиболее активными сторонниками включения в состав блока новых членов выступают США и их ближайшие восточноевропейские союзники (Польша, Румыния, страны Балтии), между тем как ведущие европейские государства (Германия, Франция) занимают более сдержанную позицию по данному вопросу.

В настоящее время в качестве наиболее вероятных претендентов на вступление в НАТО рассматриваются Черногория, Македония, Босния и Герцеговина. Однако в альянсе признают, что ни одно из перечисленных государств не отвечает требованиям, предъявляемым кандидатам на членство в блоке.

По мнению руководства Североатлантического союза, наибольшие шансы на данном направлении имеет Черногория. В частности, в ходе саммита НАТО в Великобритании (4-5 сентября 2014-го) было принято решение до конца 2015 года рассмотреть вопрос о принятии балканской страны в альянс. При этом в организации констатируют "заметный прогресс", достигнутый Подгорицей в реализации предоставленного ей в 2009 году ПДПЧ. Кроме того, особо подчеркивается деятельность Черногории по продвижению западной модели балканского урегулирования, а также участие ее военнослужащих в учебно-тренировочной миссии НАТО "Решительная поддержка" в Афганистане.

В то же время в Брюсселе указывают на низкий уровень поддержки населением страны планов интеграции в Североатлантический союз (менее 35 % граждан). Черногорским властям рекомендуется также активизировать деятельность по борьбе с коррупцией и принять меры по увеличению военного бюджета с переносом акцента на финансирование модернизации национальных вооруженных сил.

В Брюсселе отмечают успешную деятельность Македонии по выполнению ПДПЧ, предоставленного ей в 1999 году. Высокую оценку блока получает участие воинского контингента (39 человек) страны в миссии НАТО в Афганистане, а также оказываемое Скопье содействие обеспечению группировки КФОР в Косово.

Главным препятствием на пути евро-атлантической интеграции Македонии остается неразрешенный спор с Грецией по поводу официального наименования этой бывшей югославской республики. Учитывая отсутствие подвижек в достижении компромисса по данному вопросу, руководство НАТО сосредоточивает усилия на развитии партнерских отношений со Скопье, привлекая Македонию к участию в различных форматах сотрудничества.

В апреле 2010 года предварительное согласие на присоединение к ПДПЧ получила Босния и Герцеговина. Однако начало реализации плана задерживается по причине невыполнения Сараево ряда условий, в частности передачи Республикой Сербской и Федерацией Боснии и Герцеговины своих военных объектов под контроль единого министерства обороны БиГ.

Наряду с перечисленными государствами в альянсе продолжают заявлять о перспективах евроатлантической интеграции Грузии и Украины, ссылаясь на решения Бухарестского саммита НАТО (2008). Вместе с тем ввиду складывающейся военно-политической обстановки в Европе и существующих разногласий между союзниками по вопросу сближения с Тбилиси и Киевом натовское руководство вынуждено воздерживаться от форсирования процесса их присоединения к организации. В этой ситуации Брюссель ограничивается подтверждением неизменности курса на предстоящее членство Грузии и Украины в НАТО, а также углублением партнерских связей с ними. В частности, Грузия наряду с Австралией, Иорданией, Швецией и Финляндией включена в состав "привилегированных" партнеров блока.

В целях приближения Тбилиси и Киева к западным стандартам активно используются возможности комиссий НАТО -Грузия и НАТО - Украина, в том числе реализация ежегодных национальных программ в рамках "интенсифицированного диалога". Кроме того, в 2014 году Тбилиси и Киеву были предоставлены комплексные пакеты мер по оказанию им помощи в сфере безопасности и обороны, предполагавшие проведение соответствующих реформ и модернизацию национальных ВС по западному образцу. Наряду с этим Украине и Грузии предоставлена возможность принимать участие в отдельных проектах инициативы НАТО "Разумная оборона", а также выделять сертифицированные по стандартам альянса подразделения национальных ВС в состав сил первоочередного задействования (СПЗ) блока.

Руководство Североатлантического союза последовательно проводит курс на сближение с отдельными нейтральными европейскими государствами, в частности с Финляндией и Швецией. При этом Брюссель стремится к наращиванию масштабов их вовлечения в военную деятельность альянса. Результатом этих усилий стало участие финского контингента в дежурном компоненте СПЗ НАТО, снятие Швецией ограничений на задействование подразделений национальных ВС в составе данных сил, а также привлечение в 2014 году самолетов ВВС данных государств к патрулированию воздушного пространства Исландии.

Вследствие широкого внедрения коалиционных стандартов в процессы военного строительства вооруженные силы Швеции и Финляндии практически готовы к интеграции в военные структуры блока. Следует отметить, что в ходе последнего саммита блока обе страны подписали с Североатлантическим союзом соглашения "о поддержке принимающей стороны", определяющие юридические основы пребывания войск (сил) НАТО на территории данных государств при реагировании на кризисы, проведении совместных учений и осуществлении транзитных перебросок. Исходя из целесообразности принятия в альянс подготовленных в военном и экономическом отношении государств в перспективе нельзя исключать приглашения Финляндии и Швеции в его состав.

Как указывалось выше, основные принципы расширения Североатлантического союза в общих чертах закреплены в Вашингтонском договоре 1949 года. В частности, ключевыми требованиями к претендентам на вступление в блок являются их географическое положение ("европейские государства"), а также способность выполнять союзнические обязательства, и прежде всего задачи коллективной обороны. При этом обязательным условием достижения членства является единогласное одобрение их кандидатур странами-участницами ("принцип консенсуса").

Более детально требования, предъявляемые к кандидатам, и процедура их вступления в блок раскрыты в "Исследовании о расширении НАТО". Согласно данному документу государства-претенденты должны продемонстрировать соответствие следующим критериям:
- наличие действующей демократической политической системы, основанной на рыночной экономике;
- урегулирование всех имеющихся этнических и внешних территориальных споров мирным путем;
- способность внести военный вклад в коалиционные операции.

Вместе с тем этот документ содержит достаточно общие формулировки при обозначении критериев готовности стран-кандидатов, что позволяет Североатлантическому союзу сохранять за собой возможность их широкой интерпретации. Суть подхода НАТО к оценке готовности того или иного кандидата к вступлению в альянс сформулирована следующим образом:"... Не существует списка конкретных критериев... Решение будет приниматься по каждой стране в отдельности... Члены альянса будут принимать единогласное решение о приглашении в НАТО того или иного кандидата, исходя из собственной оценки того, способствует ли это укреплению безопасности и стабильности в Североатлантической зоне..,".

В интересах дальнейшей реализации политики "открытых дверей" в документе закреплен тезис о том, что ни одно государство, не входящее в альянс, не будет обладать правом вето на расширение этой организации. Кроме того, указано на недопустимость воспрепятствования новыми членами блока более позднему вступлению в него других государств.

Значительную роль в практической подготовке стран-претендентов играет программа "Партнерство ради мира" (ПРМ). Данная программа является формой двустороннего практического военного сотрудничества между НАТО и отдельными партнерами, а участие в ней считается одним из ключевых требований для государств, стремящихся к членству в блоке.

Основными целями ПРМ заявлены: обеспечение партнерами транспарентности процесса национального военного планирования; установление демократического контроля над вооруженными силами; организация совместной с НАТО оперативной и боевой подготовки; формирование сил, готовых к взаимодействию с ВС стран Североатлантического союза.

Практическая деятельность по решению этих задач организуется в соответствии с "Индивидуальными программами партнерства и сотрудничества", которые разрабатываются каждым государством на двухлетний период.

В военной сфере наиболее важным механизмом ПРМ является "Процесс планирования и анализа", направленный на достижение оперативной совместимости ВС стран-партнеров с ОВС НАТО. Кроме того, достижению этих целей способствуют "Программа углубления обучения и образования ПРМ", предполагающая реформирование национальных систем военного образования по стандартам НАТО, а также "План действий партнерства по строительству оборонных структур", предусматривающий налаживание демократических военно-гражданских отношений в сфере безопасности.

Важной формой сотрудничества в рамках ПРМ является разработка и реализация заинтересованными государствами "Индивидуальных планов действий партнерства", направленных на проведение внутренних реформ по западному образцу в военной, политической и экономической сферах.

Существенную роль в подготовке к членству в блоке играет привлечение стран-партнеров к участию в операциях НАТО. По оценке руководства Североатлантического союза, это способствует не только повышению уровня оперативной совместимости войск (сил), но и демонстрирует реальную готовность государств-претендентов внести свой практический вклад в коалиционную деятельность. В настоящее время в операциях НАТО принимают участие около 2 тыс. человек из 14 стран - участниц ПРМ.

Однако основным механизмом приведения заинтересованных стран к предъявляемым стандартам является "План действий по подготовке к членству в НАТО", который предоставляется Советом альянса отдельным наиболее перспективным государствам-претендентам. Присоединение к ПДПЧ фактически означает придание стране статуса официального кандидата на вступление в состав Североатлантического союза.

План предусматривает разработку и реализацию государствами-кандидатами ежегодных национальных программ (ЕНП) подготовки, которые охватывают пять сфер деятельности. В целом выполнение ПДПЧ должно обеспечить достижение следующих целей:
- в политической и экономической сферах: урегулирование странами-кандидатами международных, межэтнических или внешних территориальных споров мирными способами; приверженность верховенству закона и защите прав человека; обеспечение соответствующего демократического и гражданского контроля над вооруженными силами; поддержка СЕАП/ПРМ; полноценное участие в консультациях по проблемам обеспечения коллективной безопасности; предоставление информации о состоянии национальной экономики;
- в военной сфере: способность предоставлять силы и средства для проведения коалиционных операций, а также принимать участие в процессе военного планирования и деятельности различных структур блока; достижение оперативной совместимости национальных ВС с ОВС НАТО;
- в сфере ресурсов: готовность к выделению достаточного количества финансовых средств на военные нужды (не менее 2 % национального ВВП), а также к участию в формировании коалиционного бюджета;
- в сфере безопасности: наличие гарантий и процедур для обеспечения защиты секретной информации согласно принятым в НАТО требованиям;
- в правовой сфере: соответствие национального законодательства основополагающим правовым актам, регламентирующим коалиционную деятельность; готовность к выполнению международных обязательств, связанных с членством в НАТО.

В свою очередь, Североатлантический союз ежегодно готовит доклады о ходе выполнения ЕНП и достижении критериев ПДПЧ в целом, на основе которых и принимается решение о приглашении страны-претендента к началу переговоров о вступлении в НАТО. Вместе с тем официально признается, что предоставление ПДПЧ и его реализация не гарантируют государству-кандидату последующего членства в альянсе.

В целом непосредственно процедуре вступления в блок предшествует масштабная деятельность заинтересованных государств по достижению вышеперечисленных критериев в тесном контакте с НАТО и в ходе широкого участия в решении коалиционных задач.

Необходимо отметить, что как таковая процедура подачи заинтересованными странами официальных заявок на вступление в НАТО не предусмотрена. Государства, стремящиеся к членству в альянсе, должны официально закрепить в национальных доктринальных документах курс на евроатлантическую интеграцию в качестве приоритетного в своей внешней политики, а также последовательно демонстрировать на международной арене твердую приверженность данным установкам. Кроме того, власти таких государств могут официально проинформировать руководство блока о намерениях войти в его состав в соответствующих обращениях или письмах, направляемых, как правило, в адрес генерального секретаря Североатлантического союза.

В настоящее время процедура вступления в альянс новых членов включает следующие этапы.

1. Принятие Советом НАТО решения начать с государством-кандидатом пере-
говоры по этому вопросу, о чем генсек альянса уведомляет руководство данной страны. Они проводятся в штаб-квартире организации в Брюсселе с участием групп экспертов со стороны блока и приглашенного государства. Целью консультаций является получение от страны-кандидата официального подтверждения ее способности и готовности взять на себя обязательства, связанные с членством в альянсе. С каждым государством проводятся два раунда переговоров по вопросам политического, военного, юридического и экономического характера.

2. Направление кандидатом в адрес генсека Североатлантического союза официального уведомления за подписью министра иностранных дел, подтверждающего твердое намерение государства вступить в альянс.

3. Проведение двусторонних консультаций, касающихся протокола о присоединении к Вашингтонскому договору. Протокол является дополнением к этому договору и считается его неотъемлемой частью.

4. Формулирование сторонами положений протокола.

5. Подписание данного документа Североатлантическим союзом и страной-кандидатом.

6. Ратификация протокола государствами блока. Передача ратификационных грамот правительству США, являющемуся депозитарием Вашингтонского договора. Одновременно протокол ратифицируется страной-кандидатом.

7. Официальное приглашение Североатлантическим союзом государства-кандидата присоединиться к Вашингтонскому договору.

В интересах закрепления данной процедуры подготовки и вступления в блок в Североатлантическом союзе заявляют, что порядок присоединения к НАТО новых стран, имевший место -в 1955 (ФРГ) и 1982 (Испания) годах, не может рассматриваться в качестве прецедента, поскольку применялся в качественно иных условиях ВПО.

Таким образом, процесс расширения Североатлантического союза носит последовательный характер и предполагает охват всего европейского пространства с целью построения натоцентричной системы безопасности. При этом ведется заблаговременная целенаправленная подготовка к членству государств, представляющих интерес для альянса. Вместе с тем решения о дальнейшем увеличении состава участников НАТО по-прежнему будут приниматься исходя из складывающейся военно-политической обстановки, а также из подходов к данному вопросу США и их ближайших союзников без учета интересов других государств.

Зарубежное военное обозрение. 2015, №6, С.11-17