Законодательство Японии в сфере обороны и перспективы его совершенствования (2003)
Полковник В. Самсонов
На рубеже XXI века в правящих кругах Японии заметно активизировались сторонники повышения военно-политической роли государства в мире под лозунгом приведения ее в соответствие со статусом ведущей экономической державы. В последние годы усиливается также влияние национального военного ведомства как инструмента реализации государственной политики, предпринимаются меры по развитию базы оборонной промышленности. Этот процесс сопровождается повышением боевого потенциала сил самообороны (официальное название вооруженных сил Японии), последовательно реализуется курс на укрепление японо-американского союза и расширение сферы его ответственности практически на весь Азиатско-Тихоокеанский регион (АТР).
Особое внимание правящие круги страны уделяют созданию политических предпосылок для быстрейшего снятия тех юридических преград, которые препятствуют превращению Японии в полноправную с точки зрения международного законодательства державу.
Основные законы в сфере обеспечения национальной обороны. Главным юридическим документом Японии, принципиально закрепляющим курс на мирное развитие страны и препятствующим возрождению милитаризма, является конституция. Она была обнародована в ноябре 1946 года и вступила в силу 3 мая 1947-го. Беспрецедентным в истории явилось включение в ее текст статьи 9, известной под названием "мирная", в которой указывается: "Искренне стремясь к международному миру, основанному на справедливости и порядке, японский народ на вечные времена отказывается от войны как суверенного права нации, а также от угрозы или применения вооруженной силы как средства разрешения международных споров". В ней также заявляется, что "для достижения цели, указанной в предыдущем абзаце, никогда впредь не будут создаваться сухопутные, морские и военно-воздушные силы, равно как и другие средства войны. Право на ведение государством войны не признается".
Таким образом, с точки зрения конституции Япония не может иметь полноправные вооруженные силы (ВС). В связи с этим существование созданных при поддержке США так называемых сил самообороны и управления национальной обороны фактически противоречит статье 9 основного закона страны и является одной из наиболее острых тем правительственных, парламентских и внутрипартийных дебатов о пересмотре конституции.
Характерно, что японское военно-политическое руководство для обоснования необходимости существования сил самообороны использует аргументацию, которая, в частности, изложена в "Белой книге по обороне Японии 2002 года", являющейся одним из официальных правительственных изданий.
 |
| Japan Defense Focus - Англоязычный журнал Министерства обороны Японии (Архив на FactMil.com) |
"Наша страна после Второй мировой войны полна решимости не быть втянутой в ужасы новой войны и предпринимает значительные усилия, направленные на построение мирного государства. Вечный мир является заветным желанием японского народа. В конституции Японии, провозглашающей идеалы пацифизма, в статье 9 зафиксированы положения об отказе от войны, а также о непризнании права на обладание вооруженными силами и объявления войны. Однако с тех пор как наша страна является независимым государством, эти положения не отрицают присущего суверенному государству права на самооборону.
Правительство, исходя из признания права нашей страны на самооборону, считает разрешенным с точки зрения конституции содержание минимально необходимых для этого сил. На основании такого подхода, базирующегося на конституции Японии, правительство проводит курс на обеспечение исключительной самообороны страны, содержит для этого в качестве военной структуры силы самообороны, обеспечивает их оснащение и планирует применение".
С этими положениями прямо связана и правительственная трактовка отказа Японии от права на коллективную оборону. Она звучит следующим образом: "Согласно международным законам, каждое государство обладает правом на коллективную оборону, под которым понимается использование собственных сил для отражения нападения на дружественную (союзную и т. п.) страну в случае, когда само государство агрессии не подвержено. Наша страна (Япония) в соответствии с этой международной юридической нормой естественно могла бы обладать таким правом на коллективную оборону. Однако в статье 9 конституции, разрешающей использование права на самооборону, отмечается необходимость ограничения применения силы рамками минимально необходимой достаточности при обеспечении обороны нашей страны. Так как участие национальных сил в коллективной обороне выходит за рамки этого ограничения, считается, что применение права на коллективную самооборону неконституционно".
Основными юридическими документами, регламентирующими создание сил самообороны Японии, являются законы "О силах самообороны" и "Об учреждении управления обороны", вступившие в силу в июне 1954 года. После этого они неоднократно дополнялись различными поправками, регламентирующими развитие и применение сил самообороны. Указанные выше законы составляют также базу для разработки и реализации на практике других юридических документов, директив и приказов различного уровня и предназначения. В частности, к наиболее важным из них относятся:
- закон "О мерах по обеспечению мира и национальной безопасности в условиях чрезвычайной обстановки вокруг Японии" (вступил в силу 25 сентября 1999 года, юридически обеспечивает практическую реализацию "Основных принципов японо-американского сотрудничества в области обороны);
- закон "Об осуществлении досмотра судов в условиях чрезвычайной обстановки в прилегающих к Японии районах" (1 марта 2001 года);
- закон "О сотрудничестве с ООН в деятельности по поддержанию мира" (июнь 1992 года, поправки внесены в августе 1995-го);
- закон "О специальных мерах по борьбе с терроризмом" (октябрь 2001 года).
Перспективы пересмотра конституции Японии. Правительственные, парламентские и внутрипартийные дебаты в правящей коалиции и оппозиции страны по проблемам пересмотра конституции заметно активизировались во второй половине 90-х годов. Они были инициированы националистически настроенными представителями правящих кругов в связи с утверждением новых "Основных принципов японо-американского сотрудничества в области обороны", а также с разработкой и принятием (1999) специального законодательства, необходимого для юридического обеспечения их практической реализации. Тогда вновь резко обозначились существенные противоречия между пацифистскими идеалами конституции Японии и направленностью развития военно-политического сотрудничества Токио и Вашингтона.
Впервые в послевоенной истории негласное табу на рассмотрение в национальном парламенте вопроса о внесении изменений в действующую конституцию было нарушено 16 февраля 2000 года, когда депутаты верхней и нижней палат высшего законодательного органа страны официально приступили к обсуждению целесообразности ее пересмотра. Это стало возможным после принятия беспрецедентного решения о создании в обеих палатах специальных комитетов по проблемам пересмотра конституции. На настоящем этапе они пока лишены права законодательной инициативы, то есть, в отличие от других аналогичных структур в верхней и нижней палатах, не могут вынести на голосование парламента подготовленные законопроекты по изменению основного закона страны. Функции этих комитетов ограничены лишь подготовкой итоговых докладов о проведенных дискуссиях. Однако, как считает руководство правящей Либерально-демократической партии (ЛДП), важен сам созданный прецедент.
В значительно большей степени направленность японских правящих кругов на пересмотр конституции проявляется в деятельности сформированного 24 апреля 2001 года кабинета министров во главе с Д. Коидзуми. Сам премьер-министр называл "смешным" то обстоятельство, что силы самообороны находятся вне закона, а Япония не может использовать присущего всем суверенным государствам права на коллективную оборону.
Еще более категоричен государственный министр - бывший начальник Управления национальной обороны (УНО) Г. Накатани, который подчеркивал, что предлагаемый рядом политиков в качестве промежуточного варианта "пересмотр действующей правительственной трактовки, отрицающей право Японии на коллективную оборону, не приведет к признанию возможности использовать это право. Если говорить о реальном его применении, то нужно изменить конституцию, сделать ее более понятной, не требующей дополнительных разъяснений. То, что необходимо для обеспечения безопасности страны, и то, что запрещено, должно быть четко сформулировано". В качестве аргументов в пользу пересмотра конституции руководитель национального военного ведомства ссылался на важность последовательного укрепления японо-американского союза и необходимость устранения в связи с этим существующих ограничений на ведение совместных действий, а также оказание поддержки американским войскам при возникновении в регионе вооруженных конфликтов.
|
Отношение основных партий Японии к пересмотру конституции страны |
|||||
| Основные партии Японии |
Подходы к проблемам пересмотра статьи 9 Конституции и обеспечения безопасности |
||||
| Пересмотр статьи 9 Конституции | Ясное изложение полномочий и функций сил самообороны | Признание права на коллективную оборону | Участие в коллективном обеспечении безопасности | ||
| Правящая партийная коалиция | Либерально-демократическая партия | + | + | + | * |
| Консервативная партия | + | + | *+ | * | |
| Партия Комэйто | - | *+ | - | *+ | |
| Оппозиция | Демократическая партия | * | * | + | * |
| Либеральная партия | +* | + | - | + | |
| Социал-демократическая партия | - | - | - | - | |
| Коммунистическая партия | - | - | - | - | |
|
+ |
Согласие и активность Согласие с оговорками Изучение, тенденция к согласию В стадии изучения на различных стадиях Отрицание и выражение протеста |
||||
Существенно отличаются друг от друга подходы различных партий Японии к пересмотру конституции. Как свидетельствует анализ приведенных в таблице данных, ведущая роль в его инициировании принадлежит ЛДП, являющейся ядром правящей партийной коалиции. Ее позицию по основным проблемам фактически разделяет Консервативная партия. При аргументации своих подходов представители руководства указанных партий исходят из того, что "послевоенная конституция Японии была принята в обход международных законов, в условиях оккупации и ограниченного суверенитета. А отношение к ней со стороны японского народа по-прежнему не выходит за рамки сознания, сформировавшегося в результате поражения во Второй мировой войне".
Такой подход пока не находит поддержки со стороны большинства оппозиционных партий, которые высказываются за то, чтобы дискуссия по пересмотру конституции разворачивалась вокруг вопроса о будущем страны, а не о том, как была принята нынешняя конституция. Резко негативную позицию занимают Социал-демократическая и Коммунистическая партии, заявляющие о недопустимости изменения статьи 9 основного закона страны.
С учетом отсутствия консенсуса в правящей коалиции по проблеме пересмотра конституции, негативных подходов оппозиции и неподготовленности общественного мнения внутри страны, а также опасений соседних государств по поводу возможности превращения Японии в военную державу, ее руководство на данном этапе сосредоточивают усилия на поэтапном решении этой задачи.
В частности, комитет правящей ЛДП по вопросам обороны в марте 2001 года представил на рассмотрение парламентских комиссий по проблемам пересмотра конституции и в правительство подготовленное им предложение о разработке так называемого "Основного закона по обеспечению национальной безопасности Японии". В нем, по мнению разработчиков, должны быть четко обозначены условия и сферы применения права на коллективную оборону. Фактически предложение ЛДП является временной тактической альтернативой пересмотру статьи 9 конституции, так как предусматривает изменение только ее официальной правительственной трактовки, отрицающей указанное выше право.
Необходимость смягчения действующих ограничений ЛДП обосновывает существенными изменениями в международной обстановке, якобы требующими увеличения вклада страны в совместные с США действия по обеспечению стабильности в АТР и мире в целом, а также дальнейшего повышения эффективности двустороннего сотрудничества в области обороны на случай возникновения чрезвычайной обстановки в прилегающих к Японии районах.
В период после принятия решения о создании парламентских комиссий по вопросам пересмотра конституции произошли определенные подвижки и в подходах оппозиционных партий. В частности, в Демократической партии в ходе изучения проблемы признана необходимость ясного изложения в конституции права на коллективную оборону. Характерны изменения в позиции Либеральной партии, которая наряду с заявлениями о важности сохранения преемственности пацифистским идеалам статьи 9 выступает за четкое определение в основном законе страны полномочий и функции сил самообороны. Она также инициирует вопрос об активизации их участия в многонациональных акциях ООН по обеспечению мира.
Даже в Коммунистической партии Японии, позиция которой относительно незаконности существования сил самообороны остается неизменной, на XXII съезде ее представителей (ноябрь 2000 года) впервые обозначился определенный отход от прежних, бескомпромиссных оценок. Так, в отчетном докладе констатируется, что Коммунистическая партия с учетом фактического положения признает использование этих сил для обеспечения безопасности народа при возникновении чрезвычайных ситуаций, связанных с отражением неспровоцированного нападения и ликвидацией последствий крупномасштабных стихийных бедствий.
Анализ тенденций в подходах правящих кругов и основных партий Японии к проблеме пересмотра конституции дает основания полагать о высокой вероятности дальнейшей активизации дебатов в этой сфере по следующим основным направлениям: внесение изменений в статью 9 основного закона; роль и место сил самообороны в системе государственных институтов; применение права на коллективную оборону; участие в многонациональных (коллективных) акциях по поддержанию мира и безопасности под флагом ООН и борьбе с международным терроризмом.
Вместе с тем у японского руководства на данном этапе нет конкретного плана проведения организационных мероприятий по пересмотру конституции. Тактика его действий состоит в зондировании и всестороннем учете реакции японской общественности и соседних стран на все чаще генерируемые инициативы в этой сфере с целью последовательного создания внутри- и внешнеполитических предпосылок для внесения в перспективе изменений в основной закон государства.
Что касается оценки продолжительности подготовительного периода, необходимого для всесторонней проработки проблем, то здесь тоже нет единого мнения даже среди специалистов. Так, представители правящего блока в парламентских комиссиях по проблемам пересмотра конституции отводят на это два-три года. Оппозиция призывает не спешить и относит возможные сроки завершения исследований и подготовки законопроектов на конец текущего десятилетия.
Важным фактором, определяющим возможность пересмотра конституции, является ее статья 96, в соответствии с которой поправки в основной закон Японии могут быть внесены только с согласия 2/3 депутатов обеих палат национального парламента. После этого за них должно проголосовать большинство в ходе специального всеяпонского референдума.
Таким образом, идея пересмотра конституции Японии будет носить долговременный характер. Ее реализация сопряжена с необходимостью консолидации прежде всего абсолютного большинства депутатов парламента и общественного мнения страны. В значительной мере это зависит от реакции соседних стран АТР, усматривающих в намерениях руководства Японии опасность возрождения милитаризма. С учетом этого основные усилия Токио сосредоточиваются на последовательном совершенствовании действующего законодательства в интересах прежде всего расширения использования сил самообороны в рамках положений действующей конституции. Одновременно предпринимаются меры по обеспечению привыкания общественного мнения внутри страны и международного сообщества к неизбежности и правомерности внесения поправок в конституцию Японии.
Значительную активность в вопросах совершенствования военного законодательства проявляет Управление национальной обороны. В частности, в качестве рекомендаций руководству страны оно предлагает в ближайший 20-летний период основные усилия в военной юриспруденции сосредоточить на приведении национального законодательства в соответствие с реальным местом и ролью сил самообороны в политической системе государства. В связи с этим всесторонне обосновывается необходимость осуществления следующих первоочередных мер по изменению действующих и разработке новых законов:
- внесение поправок в закон "О мерах по обеспечению мира и национальной безопасности в условиях чрезвычайной обстановки вокруг Японии", отменяющих действующие ограничения на оказание тыловой поддержки ВС США в ходе боевых действий;
- снятие законодательных ограничений на направление японских войск за рубеж, для участия в операциях сил ООН по поддержанию мира (PKF - Peace Keeping Forces);
- перевод ведущихся исследований в сфере так называемого чрезвычайного законодательства (на случай войны) в русло практической разработки соответствующих законопроектов и последующее утверждение их парламентом;
- повышение статуса управления национальной обороны в министерстве обороны Японии;
- пересмотр официальной правительственной трактовки, отрицающей право страны на коллективную оборону;
- корректировка в сторону смягчения статьи 9 конституции, провозглашающей отказ на вечные времена от создания ВС, других средств войны и права на ее объявление.
Рекомендации, связанные с проблемами совершенствования военного законодательства Японии, были также разработаны рядом исследовательских структур различных государственных ведомств и основных партий страны. Эта работа, инициированная предыдущим кабинетом министров Е. Мори, была значительно активизирована премьер-министром Д. Коидзуми, который в программной речи в мае 2001 года в качестве одной из важных задач определил перевод исследований в сфере чрезвычайного законодательства (на случай войны) в русло практической подготовки соответствующих законопроектов.
При разработке законодательства на случай войны основное внимание обращается на юридическое обеспечение ведения эффективных самостоятельных и совместных с ВС США боевых действий на территории Японии и в прилегающих к ней акваториях по отражению агрессии. Общее руководство и координация его разработки возложены на специальный правительственный совет, который возглавляет помощник заместителя генерального секретаря кабинета министров. В него входят 15 представителей на уровне заместителей начальников отделов управления национальной обороны, министерств иностранных дел, юстиции, по административно-координационным вопросам, государственных земель и транспорта, а также главного полицейского управления и других ведомств. На совет возложена организация всесторонней оценки подготовленных проектов законов, их доработка в соответствии с предложениями соответствующих парламентских комиссий, а также передача на рассмотрение правительства перед парламентскими слушаниями и утверждением. К настоящему времени в целом завершено формирование законопроектов, которые должны закрепить права и обязанности государственных, военных и местных органов управления, а также частных лиц по обеспечению:
- действий сил самообороны по защите Японии от агрессии;
- совместных с ВС США операций по отражению нападения на территорию страны и тылового обеспечения войск (сил);
- гарантией сохранения жизни и имущества населения в ходе военных действий, а также компенсации в случаях их утраты.
В результате их принятия предполагается решить проблемы законодательной неопределенности ряда сфер деятельности сил самообороны и ВС США, связанной с боевыми действиями по отражению агрессии. К ним, в частности, относятся: передвижение войск и военно-транспортные перевозки по национальной территории; использование государственной, общественной и частной земли для дислокации войск и базирования сил; строительство военных сооружений и объектов различного предназначения; представление электроэнергии и организация связи; применение взрывчатых веществ; санитария и медицинская помощь; захоронение погибших в ходе военных действий; финансовые расчеты, включая выплаты компенсаций.
Кроме того, в чрезвычайном законодательстве предлагается закрепить юридические основы применения оружия на этапах предшествующих боевым действиям (угрожаемый период), и в ходе их, а также учесть новые тенденции в мировой практике применения вооруженных сил, обусловленных революцией в военном деле и внедрением передовых информационных технологий.
В соответствии с правительственным курсом парламентские слушания по чрезвычайному законодательству начались на открывшейся в декабре 2002 года сессии. Принятие парламентом Японии нового закона возможно в текущем году.
Процесс совершенствования национального законодательства в сфере обороны получил значительное ускорение после террористических акций в США в сентябре 2001 года. При этом характерной особенностью позиции Токио является стремление целенаправленно и максимально использовать создавшуюся ситуацию для дальнейшего смягчения имеющихся в японском законодательстве ограничений на использование сил самообороны за пределами национальной территории и расширение их функций. Правительство Д. Коидзуми под предлогом поддержки США в борьбе с терроризмом смогло в беспрецедентно короткие сроки (около одного месяца) разработать и провести через парламент (29 октября 2001 года) новый закон "О специальных мерах по борьбе с терроризмом", а также поправки к действующим законам "О силах самообороны" и "Об управлении безопасности на море".
Законом "О специальных мерах по борьбе с терроризмом" премьер министру Японии предоставлено право отдавать приказ о направлении войск за рубеж для участия в операциях ВС США и их союзников против международного терроризма без получения предварительного одобрения парламента страны. В зону деятельности сил самообороны могут быть включены территории других государств с согласия их правительств, что фактически снимает какие-либо географические ограничения сферы их применения. Основной целью действий японских войск является тыловое обеспечение американских ВС в районах, где не ведутся боевые операции. Оно предусматривает транспортные перевозки и снабжение МТС (за исключением боеприпасов и оружия), поиск и спасание терпящих бедствие, медицинское обслуживание, а также оказание помощи пострадавшему гражданскому населению по запросу соответствующих международных организаций.
Внесение поправок в закон "О силах самообороны" упростило порядок использования национальных частей и подразделений для пресечения диверсионно-разведывательной деятельности на территории и в территориальных водах страны, расширило перечень охраняемых войсками объектов и прав военнослужащих на применение оружия. Руководство УНО получило полномочия принимать согласованные с главным полицейским управлением решения о выделении сил для проведения превентивных мероприятий, связанных со сбором разведывательной информации о масштабах и характере деятельности диверсионно-разведывательных и террористических групп в районах их нахождения. В связи с этим японские военнослужащие могут применять оружие в интересах самообороны в ходе реализации указанных выше действий.
Кроме того, планируется существенно упростить порядок принятия решения на использование штатного вооружения войск (сил) в ходе операций по уничтожению диверсионно-разведывательных и террористических групп, а также по задержанию в территориальных водах судов-нарушителей. Так, в предложениях, выдвигаемых УНО, обосновывается целесообразность применения при необходимости всех имеющихся огневых средств для уничтожения диверсантов и террористов. Особое право предусматривается предоставить ВМС при пресечении совместно с управлением безопасности на море или самостоятельно незаконной деятельности иностранных судов в японских территориальных водах. По мнению руководства УНО, при невыполнении нарушителями требований об остановке кораблям ВМС Японии должна быть разрешена предупредительная и на поражение стрельба, когда другие способы исчерпаны. В связи с этим в военном ведомстве считают также важным закрепить в законе освобождение командования и экипажей от ответственности за нанесение нарушителям материального ущерба и возможные жертвы.
Руководство страны предпринимает также усилия, направленные на снятие в ближайшей перспективе законодательных ограничений на использование национальных войск (сил) в миротворческой деятельности за рубежом под флагом ООН. В этих целях по инициативе ЛДП ускорена разработка предложений, отменяющих запрет на участие японских войск в операциях многонациональных сил ООН по поддержанию мира. В частности, предполагается добиться разрешения о направлении подразделений сил самообороны в районы нестабильности и зоны конфликтов, в которых существует опасность возникновения либо ведутся действия с применением силы, а также смягчить ограничения на применение оружия японскими военнослужащими при выполнении ими задач в составе миротворческих сил ООН.
Таким образом, анализ предпринимаемых военно-политическим руководством Японии мер в интересах обеспечения юридического признания сил самообороны в качестве полноправных ВС и права на коллективную оборону отражает общие тенденции к усилению националистической направленности во внутренней и внешней политике государства. В правительстве и парламенте страны укрепляются позиции сторонников коренного изменения национального послевоенного законодательства и исключения из него в ближайший 15-20 летний период положений, формально ограничивающих возможность превращения Японии в державу со всеми присущими суверенному государству правами.
В интересах создания благоприятных предпосылок для решения этой задачи правящие круги страны активизируют дебаты на правительственном, парламентском и партийном уровне, которые освещаются в средствах массовой информации и служат инструментом обеспечения привыкания общественного мнения внутри страны и за рубежом к идее неизбежности пересмотра конституции страны.
В тактическом плане японское руководство одновременно проводит комплекс мер по совершенствованию действующих и созданию новых законов, регламентирующих расширение функций сил самообороны и активизацию их использования в качестве инструмента реализации национальной политики как в мирное, так и в военное время в тесной координации с США.