Арктическая стратегия Исландии в XXI веке (2021)
С. Сергеев
Во второй половине ХХ - начале ХХI века Арктика стала занимать особое место во внешней политике многих государств. Этот единый физико-географический район Земли, примыкающий к Северному полюсу и включающий окраины материков Евразии и Северной Америки, почти весь Северный Ледовитый океан с островами, а также прилегающие части Атлантического и Тихого океанов, стал инструментом политики, а в его географическое определение сегодня дополнительно включаются огромные по площади территории. Традиционное определение района, лежащего за Северным полярным кругом или за июльской изотермой 10 °С, дополняют множеством других критериев, в результате чего увеличивается количество так называемых арктических стран. При этом, если интересы государств "арктической пятерки" (Россия, Норвегия, Дания, Канада и США), имеющих береговую линию в Арктике и длительное время осуществляющих там свою хозяйственную деятельность, имеют под собой законные основания, то далеко не всегда очевидны претензии государств на этот статус, находящихся вдали от арктической зоны.
В 2016 году обозначила себя "полярным" государством Франция, в 2018-м приарктическим государством провозгласил себя Китай. Эти и другие государства пытаются обосновать легитимность своего присутствия в Арктике посредством создания правового режима, аналогичного правовому режиму, действующему в Антарктиде. При этом подчеркивается необходимость защиты окружающей среды, демилитаризации, ограниченного хозяйственного использования и равного доступа к ресурсам района и т. п.
Эти попытки не находят какой-либо поддержки государств Арктического совета (Россия, Дания, Исландия, Канада, Норвегия, США, Финляндия и Швеция; специальный статус его постоянных участников имеют шесть организаций коренных народов Арктики), которые к решению вопросов данного района допускают только три приарктических государства - Исландию, Швецию и Финляндию, не имеющих береговой линии в Арктике, но частично находящиеся за Северным полярным кругом.
Исландия - одна из стран, которая относит себя к арктическим государствам. Ее два острова частично (Гримсей), а второй полностью (Колбейнси) расположены за Северным полярным кругом. Кроме того, за ним находится значительная часть ее 200-мильной исключительной экономической зоны. В связи с этим есть определенные основания считать Исландию арктической страной с арктическим побережьем. Исторически она не вошла в число арктических, поскольку у нее нет береговой линии в высоких широтах. Сегодня для Рейкьявика получение статуса арктического государства является одним из важнейших внешнеполитических приоритетов, что отражено в 12 принципах арктической политики, сформулированной исландским парламентом в 2011 году.
Среди них закрепление статуса Исландии как государства с береговой линией в Арктике находится в числе первых.
Одновременно Рейкьявик стремится расширить понятие Арктики, включая в ее состав целый ряд территорий южнее Северного полярного круга. Основные преимущества при этом получают Дания, Гренландия и Исландия. При этом в "новую Арктику" не включают значительные по площади территории Сибири за Северным полярным кругом. Эти и другие аспекты дают основания утверждать, что за расширенным понятием Арктики стоят политические интересы, а не только географические критерии. Гренландия (входит в состав Дании) в этом ряду основных бенефициаров находится неслучайно. С некоторых пор именно этот крупнейший в мире остров рассматривается в качестве главного партнера Рейкьявика в районе.
Экс-президент Исландии (1996-2016) О. Гримссон, в настоящее время занимающий пост председателя Арктического совета, утверждает, что Арктику следует разделить на три части: восточную (северное побережье Евразии), западную (Аляска и северная Канада) и центральную (Гренландия, Исландия, Фарерские о-ва).
Основные направления арктической стратегии Исландии нашли свое отражение в нескольких официальных документах, подготовленных министерством иностранных дел страны и другими правительственными структурами: "Место Исландии в Арктике" - доклад министра иностранных дел об устойчивом развитии в Арктике (2009); "Резолюция парламента об арктической политике Исландии" (2011); "Исландия и Гренландия в новой Арктике" (2020). Кроме этого, арктическая политика формулируется в документах более общего характера.
Арктическая стратегия Исландии определяется ее географическим положением. Ее значительная удаленность от континентов, достаточно суровый климат, сложный рельеф, ограниченные природные ресурсы объясняют ее малонаселенность (369 тыс. человек) и преобладание аграрного сектора в экономике. Основной доход государства вплоть до настоящего времени обеспечивался экспортом рыбы, поэтому вопросы рыболовства для Рейкьявика зачастую являются важнейшими в международных переговорах. В ХХ веке эти вопросы вызвали ряд конфликтов, которые доходили до открытых вооруженных столкновений между Исландией и Великобританией ("тресковые войны").
Географическое положение позволило Исландии выйти победителем в этих конфликтах, так как ее территория имела серьезное геополитическое значение для НАТО, в состав которого она вошла в 1949 году. Все "тресковые войны" проходили примерно по одному сценарию.
В целях ограничения иностранного рыболовства в прилегающих водах Исландия в одностороннем порядке заявляла о расширении границ своих территориальных вод (с 3 до 4 морских миль в 1951-1952 годах и до 12 морских миль в 1958-м) или границ своей исключительной экономической зоны (до 50 морских миль в 1971 году и до 200 морских миль в 1975-м).
Великобритания как наиболее заинтересованная в сохранении статус-кво сторона в ответ выражала свой протест. На государственном уровне Исландия предлагала компромиссные решения, а британская сторона их игнорировала, продолжая промысел, которому активно препятствовала исландская береговая охрана. Происходила эскалация конфликта.
Первое из территориальных расширений не привело к применению силы, но каждое последующее вызывало "тресковую войну".
Исландская береговая охрана обрезала тралы у британских рыболовных судов, британские рыбаки требовали от своего правительства вооруженной охраны, а в исландских водах появлялись корабли ВМС Великобритании. Происходили обмены угрозами, холостыми и предупредительными выстрелами, совершались таранные действия, были зафиксированы отдельные попадания боевыми снарядами.
В итоге Рейкьявик, угрожая выйти из НАТО и закрыть американские военные базы, добился от США оказания ими давления на Великобританию, которая в конечном счете была вынуждена пойти на ряд уступок. Результатом "тресковых войн" стало значительное увеличение вылова рыбы самой Исландией (за вторую половину ХХ века примерно в 10 раз - до 1,6-2 млн т в год, из них около 85% в своих водах) и уменьшение почти до нуля вылова в ее 200-мильной исключительной экономической зоне рыбаками других стран.
В ХХI века Рейкьявик продолжает использовать свое геополитическое положение. Так, во время финансового кризиса 2008 года Исландия обращалась за помощью к Китаю и России и есть основания считать, что этот факт был средством давления на Международный валютный фонд, от которого страна в итоге получил основную помощь.
Экономические интересы Исландии в регионе не ограничены вопросами рыболовства. В последнее время государство активно продвигает себя в роли перспективного места для строительства транспортного хаба на морском пути через Арктику. В 2019 году было подписано соглашение о строительстве крупного морского порта на северо-восточном берегу Исландии (Финнафьорд).
Арктическая стратегия Исландии реализуется через активное участие в международных организациях и проектах, связанных с Арктикой. Одной из важнейших международных организаций на этом поле является Арктический совет, (далее Совет) двухлетнее председательство в котором Рейкьявика завершилось в мае 2021 года. Приоритетами Исландии на этом посту стали: арктическая морская среда (особенно проблема загрязнения пластиком), климат и альтернативные источники энергии, люди и сообщества Арктики, консолидации Совета. Вопросы охраны окружающей среды и развития альтернативных источников энергии являются сегодня общим трендом, Исландия почти полностью обеспечивает себя энергией из возобновляемых источников и планирует к 2030 году полностью перейти на электротранспорт. Усиление роли Арктического совета акцентируется Исландией и частично это обусловлено тем, что принятие решений по Арктике в формате пяти государств воспринимается как угроза. Рейкьявик активно пытается противодействовать этому формату, заявляет, что такие встречи являются попыткой игнорировать существование Совета и исключить другие страны от обсуждения связанных с Арктикой вопросов.
Наибольший резонанс получила встреча пяти государств - членов Арктического совета в 2008 году в Гренландии, результатом которой стала Илулиссатская декларация. В ней подчеркивалось, что эти государства не видят необходимости разрабатывать новый всеобъемлющий международный правовой режим для Северного Ледовитого океана. В 2010 году состоялась вторая встреча тех же государств в Челси (Канада), в ходе которой выяснилось, что администрация Б. Обамы выступает против решения важных вопросов в таком формате и поэтому никаких значимых документов об итогах встречи выпущено не было. На третьей встрече пяти государств в Осло в 2015 году была подписана декларация об ограничении рыболовства в Северном Ледовитом океане. В ответ исландский МИД вызвал послов этих стран и выразил им свой протест по поводу исключения Исландии и других государств, которые заинтересованы в освоении рыбных ресурсов Арктики. Это исключение было признано нецелесообразным и самими государствами Совета и в 2017 году было подписано новое соглашение в расширенном формате А5+5, которое также подписали Европейский союз, Исландия, Китай, Южная Корея и Япония. Встречи в формате "десятки" по вопросам рыболовства в регионе стали постоянными.
Кроме Арктического совета Исландия входит в состав многих региональных организаций, включающих в свою повестку вопросы, связанные с Арктикой. Среди них Совет Баренцева/Евроарктического региона (СБЕР), Совет государств Балтийского моря, Северный совет, Северное измерение. Особое значение для Исландии имеет форум "Арктический круг". Он был создан в 2013 году по инициативе того же О. Р. Гримссона.
"Арктический круг" позиционируется как площадка для дискуссии и обсуждения вопросов, связанных с регионом, политиками, предпринимателями и учеными. Ежегодные встречи (по всему миру) привлекают более двух тысяч участников из 60-70 стран.
В Рейкьявике планируется создать штаб-квартиру "Арктического круга" - Арктический центр, который будет связан с исландскими университетами и выполнять функции площадки для выполнения научных проектов. Университеты Исландии вместе с представителями власти и бизнеса также входят в Исландскую арктическую сеть сотрудничества, созданную в 2013 году, в рамках которой выполняются различные научно-исследовательские проекты. Данная деятельность провозглашается еще одним ключевым направлением арктической стратегии государства.
Исландия активно поддерживает политику НАТО в этом регионе. В вопросе милитаризации Арктики она, как правило, как правило, солидарна с Норвегией, включая в том числе вопросы поисково-спасательных операций в море и вопросы загрязнения окружающей среды.
Североатлантический союз в лице США сохранял свое значимое присутствие в стране с момента основания альянса до завершения "холодной войны". Окончательно американские военнослужащие были выведены с территории Исландии в 2006 году. После этого она традиционно не имеет собственной регулярной армии и стала решать многие вопросы обороны самостоятельно. Тем не менее, НАТО сохраняет присутствие на острове, которое, в первую очередь, связано с обеспечением патрулирования воздушного пространства Исландии. С 2008 года его на нерегулярной основе обеспечивают небольшие силы различных стран НАТО (обычно это одно звено боевых самолетов с обслуживающим персоналом), в среднем три раза в год по 5-6 недель.
Патрулирование регулируется стандартом НАТО ЛJР-4.5 "Доктрина и процедуры поддержки принимающей страны ОВС НАТО". Предварительно каждая страна-участница авиапатруля должна подписать меморандум о взаимопонимании с Исландией, затем подписываются положения, касающиеся взаимных обязательств сторон.
Власти страны выступают за необходимость постоянного присутствия сил Североатлантического союза на острове и в последние годы активность альянса на территории Исландии увеличивается. На базе в Кефлавике производили посадку стратегические бомбардировщики В-2А "Спирит", на регулярной основе садятся патрульные самолеты Р-8А "Посейдон", были заключены контракты на ремонт ангаров для размещения последних, а также на модернизацию РЛС системы IADS (исландской системы противовоздушной обороны), стали проводиться стратегические игры по противолодочной обороне на линии GIUK (Гренландия - Исландия - Великобритания), и т. д.
Таким образом, проблемы Арктики и место в ней Исландии являются ключевым приоритетом внешней политики Рейкьявика, которая в основном опирается на парламентскую резолюцию 2011 года с определением 12 приоритетных областей деятельности. Среди них - положение государства в регионе, значение Арктического совета и Конвенции ООН по морскому праву, использование природных ресурсов, сотрудничество с Фарерскими о-вами и Гренландией, реализация прав коренных народов, глобальное потепление в регионе, что должно повысить заинтересованность зарубежных государств в Исландии, как стране с готовой арктической инфраструктурой. Кроме этого, Рейкьявик уделяет все большее внимание вопросам безопасности, которую, по мнению властей, возможно обеспечить за счет военного присутствия НАТО и США на территории этого приарктического государства.