Гражданские антикризисные структуры Европейского союза (2008)

Полковник И. Юрьев

Руководство ЕС в рамках реализации европейской политики безопасности и обороны одним из важнейших направлений своей деятельности считает защиту интересов стран-участниц организации и противодействие существующим и потенциальным угрозам. В качестве главных угроз для безопасности Евросоюза рассматриваются международный терроризм, распространение оружия массового поражения, региональные конфликты, кризисы системы государственной власти в странах с неразвитой демократией, организованная преступность. Противодействие этим угрозам предполагается оказывать как на территории стран - участников организации, так и за пределами географических границ Евросоюза. Такая деятельность, по оценке экспертов ЕС, должна носить прежде всего превентивный характер и включать комплекс экономических, политических и военных мер.

Основополагающим документом, в котором отражены взгляды руководства ЕС на обеспечение региональной и международной стабильности, является "Стратегия европейской безопасности" (2003), которая в настоящее время пересматривается с целью ее адаптации к современным реалиям.

В обновленную стратегию должны войти основные положения принятых после 2003 года и разрабатываемых концепций обеспечения безопасности в различных сферах: военной, борьбы с международным терроризмом, экономической (в том числе энергетической), социально-политической, информационной, экологической. При этом предполагается дополнить перечень существующих угроз новыми вызовами для безопасности ЕС, к которым в том числе отнесены неконтролируемая миграция населения, а также природные и техногенные катастрофы. В рамках борьбы с террористической деятельностью планируется предусмотреть использование невоенных мер упреждающего характера, включающих, помимо прочего, защиту граждан и стратегических объектов от нападений террористов и создание условий для минимизации последствий возможных терактов.

Особое внимание предполагается уделить обеспечению внутренней безопасности членов Евросоюза и предупреждению внутренних конфликтов, а также поддержанию стабильности в государствах, имеющих с ЕС общие сухопутные или морские границы (с опорой на механизмы "Европейской политики соседства"). Эти государства, по замыслу Брюсселя, должны стать барьером на пути внешних угроз или снизить вероятность их распространения на страны-участники.

Приобретенный в ходе первых антикризисных операций в Балканском регионе опыт ЕС в сфере урегулирования кризисов и локальных конфликтов показал способность этой организации решать отдельные миротворческие задачи с использованием собственного потенциала и позволил ее руководству шире взглянуть на приоритеты европейской политики безопасности и обороны. Деятельность Евросоюза в данной области в настоящее время показывает, что он стремится занять особое место в системе международной безопасности. Свою основную задачу руководство ЕС видит в урегулировании кризисов, характеризующихся низким уровнем вооруженного противостояния, но осложненных комплексом сопутствующих политических, экономических и гуманитарных проблем, не поддающихся разрешению исключительно силовым путем и требующих согласованного применения как военных, так и невоенных (по терминологии ЕС "гражданских") сил и средств.

Эмблема сил европейской жандармерии

Урегулирование кризисных ситуаций осуществляется в ходе операций и миссий, которые по своему предназначению, масштабам, решаемым задачам, привлекаемым силам и средствам, согласно взглядам руководства Евросоюза, подразделяются на военные, полицейские, содействия установлению правопорядка ("верховенства закона") и наблюдательные.

Военные операции проводятся с целью разъединения конфликтующих сторон и установления мира в районе кризиса.

Полицейские миссии предназначены для стабилизации обстановки внутри страны путем формирования и подготовки дееспособных органов охраны правопорядка, как правило, в постконфликтный период.

Миссии ЕС содействия установлению правопорядка ("верховенства закона") направлены на оказание помощи правительствам заинтересованных стран в реформировании силовых структур и учреждений государственной власти, а также судебно-правовой системы в целях становления и развития в государстве "демократических" и правовых норм.

Наблюдательные миссии организуются Евросоюзом для осуществления контроля над выполнением противоборствующими сторонами достигнутых договоренностей.

Значительное внимание в ЕС также уделяется стабилизации обстановки в различных регионах в постконфликтный период. Опыт операций в бывшей Югославии показал, что после подавления вооруженного сопротивления международные миротворческие контингенты сталкивались с необходимостью решения несвойственных для вооруженных сил задач: окончательное разоружение незаконных формирований, захват или уничтожение их лидеров, оказание помощи местным властям в создании силовых структур и борьбе с преступностью, пресечение массовых беспорядков, организация системы административного управления, решение наиболее острых социально-гуманитарных проблем местного населения, восстановление объектов коммунального хозяйства, энергетики, транспорта. Эти особенности обстановки требуют, по мнению экспертов Евросоюза, применения уже "невоенных" методов для стабилизации ситуации в зонах конфликтов.

В качестве основных механизмов кризисного регулирования и постконфликтной деятельности руководство Евросоюза рассматривает военный потенциал организации и гражданские антикризисные структуры.

К первому отнесены силы реагирования (CP) ЕС, состоящие из разнородных вооруженных компонентов и предназначенные для проведения антикризисных, миротворческих и гуманитарных операций. Они считаются основным средством силовой защиты интересов стран Евросоюза, в том числе в удаленных от Европы регионах.

Другим инструментом, применяемым Европейским союзом при урегулировании кризисных ситуаций и преодолении их последствий, являются специальные гражданские антикризисные силы, которые призваны невоенными методами содействовать предупреждению вооруженных конфликтов и решать задачи восстановления пострадавших территорий. Общее финансирование применения этих структур определяется требованиями так называемого "Механизма быстрого реагирования", разработанного в ЕС в 2001 году и имеющего базовый бюджет в 30 млн евро (может наращиваться за счет дополнительных целевых взносов стран-участников).

По своему составу гражданские антикризисные структуры представляют собой военизированные и гражданские формирования членов Евросоюза, включающие: подразделения полиции и жандармерии, группы специалистов административного управления, структуры представителей юстиции и правосудия, отряды гражданской защиты, а также органы международного контроля и наблюдателей. В соответствии с принятыми в ЕС решениями общая численность личного состава антикризисных структур составляет до 15000 человек. При этом часть данных формирований (около 3000 человек) должна быть способна приступить к выполнению поставленных задач в течение 30 сут с момента принятия политического решения в Евросоюзе об их задействовании.

По замыслу руководства ЕС, эти структуры должны быть способны самостоятельно или во взаимодействии с силами реагирования Евросоюза обеспечивать: поддержание общественной безопасности и правопорядка в кризисных районах; решение задач борьбы с преступностью; осуществление пограничного контроля; содействие в создании органов власти, юстиции и правосудия; подготовку кадров; оказание гуманитарной помощи населению; проведение поисково-спасательных и восстановительных работ; выполнение функций международных наблюдателей; участие в создании новых органов власти на постконфликтной территории.

Кроме того, важным направлением деятельности гражданских антикризисных структур ЕС является обеспечение оперативного и согласованного реагирования на стихийные бедствия в любой точке мира с целью локализации их последствий и недопущения гуманитарных катастроф. В частности, на состоявшихся в текущем году заседаниях Совета ЕС был принят ряд решений об усилении координации между государствами Евросоюза в сфере оперативного реагирования па стихийные бедствия.

Угроза со стороны международного терроризма, актуальность которой для европейских стран подтверждена терактами в ряде европейских столиц, деятельность организованных преступных сообществ, незаконная миграция потребовали от руководства ЕС разработки мер по обеспечению внутренней безопасности и защите населения от террористических атак с использованием в том числе высокоразрушительных средств. Предусмотренные меры должны, кроме того, способствовать снижению риска техногенных катастроф и повышению готовности к ликвидации последствий стихийных бедствий. К их реализации предполагается привлекать не только подразделения инженерных войск, силы и средства РХБЗ, военно-медицинские формирования, но также имеющиеся и развиваемые в рамках ЕС гражданские антикризисные структуры.

В повседневных условиях формирования антикризисных сил будут находиться в национальном подчинении. В случае возникновения чрезвычайных ситуаций они должны по решению Совета ЕС передаваться в распоряжение органов управления Евросоюза. При этом общее руководство европейскими гражданскими антикризисными структурами возложено на Совет ЕС и аппарат генерального секретаря - верховного представителя ЕС по вопросам внешней политики и политики безопасности, для чего на базе находящегося в его распоряжении ситуационного центра может развертываться пункт управления стратегического уровня.

Непосредственное руководство этими силами осуществляет военный штаб ЕС, в котором с данной целью сформировано управление военно-гражданского планирования. В составе этого управления создан оперативный центр, на базе которого предусматривается развертывать пункты управления группировками сил реагирования Европейского союза, а также руководящие органы гражданских миссий ЕС. В случае если антикризисные силы будут решать задачи в условиях вооруженного конфликта, ответственность за обеспечение их безопасности предполагается возложить на силы реагирования (CP) ЕС. В интересах организации взаимодействия между CP Евросоюза и антикризисными структурами при военном штабе с декабря 2004 года функционирует специальная группа.

Основным компонентом гражданских антикризисных структур являются полицейские силы Евросоюза, созданные на основании решений Совета ЕС (19-20 ноября 2001 года). Они формируются по смешанному принципу, предусматривающему наличие в их составе подразделений, различающихся по своему функциональному предназначению (от патрульно-постовых подразделений до налоговой и миграционной полиции). Срок развертывания полицейских сил в районе проведения операции не должен превышать 60 сут. Они включают подразделения полиции стран - участниц организации общей численностью около 5 700 человек. При этом 1 400 из них будут находиться в 30-дневной готовности к переброске в зоны кризисов. На данный момент полицейские силы Евросоюза задействованы в большинстве операций ЕС на Балканах, Ближнем Востоке и Африканском континенте. Эффективность этой формы антикризисной деятельности Евросоюза признана не только в рамках самой организации, но и на уровне ООН.

Кроме того, с целью повышения возможностей полицейских сил в состав миссии могут войти подразделения сил европейской жандармерии (СЕЖ), об оперативной готовности которых к применению было заявлено в июле 2006 года. Процесс их создания в настоящее время практически завершен, что нашло свое отражение в подписании 18 октября 2007 года пятистороннего (Испания, Италия, Нидерланды, Португалия и Франция) договора о формировании сил европейской жандармерии.

Основное отличие СЕЖ от обычных полицейских сил заключается в том, что они могут находиться под управлением и военных, и гражданских органов руководства операцией кризисного регулирования, а также действовать самостоятельно. Это делает их более эффективным инструментом, особенно на этапе перехода от военной стадии операции к фазе задействования полицейских сил и гражданских структур.

СЕЖ могут применяться не только в интересах Евросоюза, но, кроме того, в операциях и миссиях ООН, НАТО и ОБСЕ (согласно договору 2007 года).

Данное многонациональное формирование включает соответствующие подразделения войск карабинеров Италии, национальной жандармерии Франции (наиболее многочисленная группа), военной жандармерии Нидерландов, гражданской гвардии Испании и национальной гвардии Португалии. Всего до 3 000 человек, 800 из которых находятся в готовности в 30-дневный срок подключиться к выполнению задач в составе полицейских миссий Евросоюза. Руководство СЕЖ возложено на постоянно действующий многонациональный штаб, расположенный в г. Виченца (Италия).

Планируется использовать контингент сил жандармерии, оснащенных стрелковым вооружением и легкобронированной техникой, для оперативного обеспечения общественной безопасности в следующих случаях:
- с целью предупреждения кризиса - самостоятельно или во взаимодействии с подразделениями и частями CP ЕС для повышения эффективности решения задач международными полицейскими силами и местными правоохранительными органами;
- в ходе военной операции по урегулированию
кризиса - в составе сил реагирования ЕС в основном с целью поддержания правопорядка и обеспечения общественной безопасности при невозможности выполнения данных задач местными правоохранительными органами;
- на этапе прекращения военных действий (в ходе передачи полномочий от военных властей гражданской администрации) - в оперативном подчинении командующего группировкой CP ЕС либо самостоятельно во взаимодействии с органами и частями международной полиции в интересах обеспечения общественной безопасности, поддержания правопорядка, а также осуществления функций миграционной полиции и судебных приставов;
- в рамках урегулирования кризисов невоенными средствами - по планам и под руководством гражданских органов ЕС.

Кроме того, дополнительными задачами, возлагаемыми на силы жандармерии, являются следующие: контроль соблюдения режима и воинской дисциплины на объектах международных контингентов; наблюдение за деятельностью и консультирование местной полиции, включая помощь в проведении расследований и борьбе с преступностью; оказание содействия в подготовке местных правоохранительных органов; защита гражданского населения и его имущества; участие в пресечении гражданских беспорядков; регулирование движения транспорта и патрулирование границ.

Приглашение к участию в совместной структуре получили и другие страны Евросоюза, а также кандидаты на вступление в ЕС, имеющие соответствующие военизированные формирования (жандармерию, национальную гвардию, пограничную охрану). К числу последних в настоящее время относятся подразделения национальной жандармерии Полыни.

Структуры по гражданскому администрированию (свыше 550 человек) предусматривается развертывать в пострадавших странах в интересах восстановления государственных и муниципальных органов власти.

Решение задач по налаживанию деятельности судебно-правоохранительной системы в кризисных районах является прерогативой представителей судебных и исправительных органов стран ЕС (свыше 600 человек), подготовленных для участия в миссиях Евросоюза "содействия установлению правопорядка".

На отряды гражданской защиты (до 5000 человек) возложены функции по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также по оказанию гуманитарной помощи населению в кризисных районах.

Эмблема сил гражданской защиты ЕС

"Механизм гражданской защиты европейского сообщества" действует с 2001 года. Его оперативным ядром являются сформированный в том же году круглосуточно действующий в рамках ЕС центр мониторинга и информирования, а также национальные центры оповещения. Задачи первого - контроль обстановки и принятие своевременных мер в случае возникновения стихийных бедствий и техногенных катастроф. В случае угрозы или факта бедствия центр проводит оповещение соответствующих национальных структур, направляет запросы на оказание помощи и координирует доставку спасательных команд и необходимых грузов. К примерам практической деятельности центра можно отнести привлечение команд Евросоюза для работы по устранению последствий землетрясений в Алжире, Иране, Китае и Марокко, лесных пожаров в Греции, Португалии и Франции, штормов (Швеция, Албания) и цунами в зоне Индийского океана. Следует отметить, что руководство ЕС планирует увеличить финансирование сектора гражданской защиты к 2013 году до 30 млн евро (в 2007-м - 16 млн).

Дополнительным каналом обмена данными служит объединенная общеевропейская система оповещения и связи при чрезвычайных ситуациях, использующая возможности глобальной информационной сети Интернет.

Одновременно в рамках механизма гражданской защиты Евросоюза функционирует оперативный комплекс по чрезвычайным ситуациям в области здравоохранения, предназначенный для информирования руководства ЕС о возникновении эпидемий и пандемий. Основным рабочим органом комплекса является оперативный центр раннего оповещения и реагирования, который задействуется при опасности химического, биологического и радиоактивного заражения.

Кроме того, в интересах гражданской защиты используются возможности Европейского космического агентства, предоставляющего соответствующим структурам результаты наблюдения за земной поверхностью, морскими и океанскими акваториями, а также проводящего оповещение центра мониторинга при обнаружении признаков чрезвычайных ситуаций.

Международные наблюдатели Евросоюза (до 400 человек) осуществляют мониторинг за обстановкой на этапе развития кризиса и в постконфликтный период, контролируют выполнение достигнутых соглашений и обеспечивают деятельность специальных представителей ЕС в различных регионах мира.

Подготовка специалистов антикризисных структур организована в Европейском колледже безопасности и обороны (Париж), Европейском полицейском колледже (Лондон), а также на базе Центра гражданского кризисного регулирования (г. Куопио, Финляндия). Из числа этих специалистов сформированы две так называемые гражданские группы быстрого реагирования (по 100 человек), которые должны быть готовы к развертыванию в кризисном районе в течение 5 сут после принятия соответствующего решения.

В качестве наиболее вероятных районов применения гражданских антикризисных структур и решения задач кризисного регулирования руководство ЕС рассматривает Балканский и Ближневосточный регионы, Африканский континент, территорию стран СНГ. По состоянию на 1 декабря 2008 года в указанных регионах Евросоюз проводит 12 операций и миссий, в десяти из которых используется гражданский антикризисный потенциал ЕС (две операции - военные).

Миссии ЕС на территории Балканских государств являются наиболее многочисленными по составу и перечню решаемых задач.

Так, одновременно с проведением вооруженным контингентом стран - членов ЕС миротворческой операции "Алтея" по стабилизации обстановки в Боснии и Герцеговине на территории страны организована полицейская миссия Евросоюза (около 400 человек), целью которой является содействие правительству страны в реформировании правоохранительных органов и подготовке национальных полицейских кадров (в основном руководящего состава), а также оказание помощи местным органам власти в борьбе с организованной преступностью и коррупцией.
Наиболее характерной по целям, задачам и составу привлекаемых сил гражданских антикризисных структур является Миссия ЕС обеспечения верховенства закона (МОВЗ), развертываемая на территории Косово и рассматриваемая в качестве основы будущего Международного гражданского присутствия в крае. Заявленная цель деятельности МОВЗ (около 1 800 человек) - оказание содействия властям Косово в поддержании стабильности и безопасности на территории края в период решения вопроса о новом статусе автономии. Миссия ЕС организационно будет включать четыре основных компонента с соответствующими задачами:
- полицейский (более 900 человек), которой будет оказывать помощь краевой полиции в поддержании общественного порядка, включая пресечение массовых беспорядков, борьбе с организованной преступностью, а также осуществлять пограничный контроль;
- судебный (свыше 200 человек), предназначенный для контроля деятельности министерства юстиции, верховного суда и местных судебных органов, участия в подготовке юридических кадров, оказания содействия в расследовании тяжких преступлений;
- таможенный (до 30 человек), цель которого формирование косовской таможенной службы в соответствии со стандартами ЕС;
- административный (66 человек), на который возложены функции всестороннего обеспечения и поддержания текущей деятельности МОВЗ.

Значительный интерес страны - участники Евросоюза проявляют к урегулированию кризисов на Африканском континенте. Это связано с опасениями руководства ведущих государств ЕС утратить контроль над ситуацией в бывших колониях, а также с постоянным ростом потока иммигрантов в Европу. Кроме того, проведение операций в данном регионе позволяет на практике отрабатывать вопросы задействования антикризисного потенциала ЕС без угрозы значительных потерь и негативных политических последствий.

В соответствии с этим курсом Евросоюз проводит с 1 июля 2007 года полицейскую миссию в Демократической Республике Конго (40 человек), основными задачами которой определены: оказание помощи в реформировании полиции ДРК, координация деятельности руководства правоохранительных органов страны, а также контроль за соблюдением в африканском государстве норм международного гуманитарного законодательства и прав человека.

Кроме того, с 16 июня с. г. Европейский союз приступил к проведению миссии по содействию установлению правопорядка в Гвинее-Бисау с целью оказания всесторонней помощи правительству страны в реализации национальной стратегии по реформированию сектора безопасности. Основными задачами сотрудников миссии являются: участие в разработке планов реорганизации вооруженных сил и местных органов охраны правопорядка; контроль за ходом реформы национальных ВС и полиции; подготовка и обучение сотрудников уголовного розыска и службы судебных приставов; оказание помощи правоохранительным органам страны в борьбе с незаконным оборотом наркотических веществ; организация деятельности национального центрального бюро Интерпола в Гвинее-Бисау.

В рамках участия Европейского союза в процессе ближневосточного мирного урегулирования на территории Палестинской автономии действует полицейская миссия ЕС (около 35 человек), которая обучает личный состав палестинской полиции, оказывает содействие местным органам правопорядка в проведении расследований, координирует техническую и финансовую помощь, направляемую на нужды палестинской полиции полиции Евросоюза и "третьих стран". С июня 2007 года ЕС проводит полицейскую миссию (около 200 человек) на территории Афганистана, целью которой является оказание помощи правительству страны в формировании системы правоохранительных органов. В состав миссии включены офицеры полиции и эксперты-юристы, которые прикомандировываются в качестве советников к региональным полицейским командованиям, министерствам внутренних дел и юстиции, генеральной прокуратуре и к группам восстановления провинций.

На основании договоренностей между руководством НАТО и Европейским союзом в Ираке продолжается миссия ЕС содействия установлению правопорядка, начатая в июле 2005 года. Основная ее задача - подготовка руководящего состава для министерства внутренних дел и других силовых структур страны. При этом практическая подготовка специалистов организована в учебных центрах на территории членов ЕС.

На украинско-молдавской границе проводится наблюдательная миссия Евросоюза (180 человек), заявленными целями которой являются: контроль за соблюдением пограничного и таможенного режима на границе Украины и Молдавии, оказание финансовой и технической помощи правительствам двух стран по реформированию национальных пограничных и таможенных служб, а также содействие укреплению двустороннего сотрудничества.

В целом реализация планов создания и применения гражданских антикризисных структур свидетельствует о стремлении руководства Европейского союза повысить возможности ЕС в урегулировании кризисных ситуаций и тем самым обеспечить объединенной Европе способность эффективно решать задачи по защите своих интересов в евроатлантической зоне и за ее пределами.

Зарубежное военное обозрение. 2008, №12, С. 26-32