Состояние и перспективы развития общей политики в области безопасности и обороны Европейского союза (2013)

Подполковник В. Иванов

Общая политика в области безопасности и обороны (ОПБО) Европейского союза является важнейшей составной частью общей внешней политики и политики безопасности, проводимой ЕС и направленной на содействие решению широкого спектра внешнеполитических задач на основе использования имеющихся в распоряжении организации военно-гражданских механизмов и инструментов. Стремление Евросоюза играть более значимую роль в международных делах с целью становления организации в качестве влиятельного мирового центра силы требует постоянного развития всех составляющих ОПБО.

Значительные преобразования в данной сфере, происходящие в последнее время, осуществляются руководством ЕС на основании положений вступившего в силу 1 декабря 2009 года Лиссабонского договора¹, в котором заложена правовая база развития новых инструментов и механизмов общей политики в области безопасности и обороны организации. Наибольшего внимания в этом документе заслуживают следующие положения:

1.В ст. 42, п. 2 определяется, что долгосрочной задачей ОПБО является формирование общей оборонной политики ЕС и создание единой системы коллективной обороны Евросоюза. При этом отмечается, что данное положение не должно противоречить обязательствам стран- членов ЕС (одновременно являющихся участницами Североатлантического союза) принятым ими в рамках НАТО.

2. Ст. 42, п. 3 и ст. 45 уточняют роль, место и задачи Европейского оборонного агентства, деятельность которого направлена на содействие государствам ЕС в налаживании двусторонней и многосторонней кооперации в оборонной сфере в интересах наращивания военных возможностей организации.
3. Устанавливается, что Совет ЕС может доверить выполнение конкретной военной задачи группе стран-участниц с целью "защиты ценностей Европейского союза и обеспечения его интересов" (ст. 42, п. 5). Подчеркивается, что "с их стороны требуются желание и возможности выполнять такую задачу" (ст. 44, п. 1).

4. Вводится механизм постоянного структурированного сотрудничества (ПСС), который позволяет группе стран, обладающей необходимыми возможностями, объединяться для выполнения задач в области обороны (ст. 42, п. 6; ст. 46). При этом подчеркивается, что не участвующие в ПСС страны - члены Евросоюза не смогут влиять на процесс принятия решений в рамках данной группы.

5. Определяется, что, в случае если в отношении одного из государств ЕС будет осуществлена агрессия, остальные обязуются оказать ему содействие всеми доступными мерами в соответствии со ст. 51 Устава ООН. При этом отмечается, что НАТО для стран - членов Евросоюза остается основой коллективной обороны и площадкой для ее имплементации (ст. 42, п. 7). В ст. 222 Договора о функционировании ЕС в "лиссабонской" редакции ("Положение о солидарности") содержится положение о взаимопомощи государств-участников в случае теракта, природной или техногенной катастрофы в одной из них (по просьбе властей пострадавшего государства).

6. За Евросоюзом окончательно закрепляется решение так называемых петерсбергских задач (ст. 43, п. 1), к которым относятся: операции по разоружению; гуманитарные и спасательные миссии; миссии по оказанию советнической помощи по военной линии; кризисное урегулирование, включая принуждение к миру и постконфликтную стабилизацию. При этом все виды указанных операций и миссий могут быть нацелены также на противодействие транснациональному терроризму, в том числе посредством поддержки деятельности в данной сфере руководства третьих стран.

В рамках реализации ОПБО в Брюсселе особое значение придают участию в кризисном урегулировании. В настоящее время Евросоюз проводит 15 военных и гражданских операций и миссий в различных регионах мира. При этом наибольшее внимание уделяется конфликтам в непосредственной близости от границ ЕС, в первую очередь на Балканах, в Средиземноморском регионе, а также на Африканском континенте.

В частности, с декабря 2004 года проводится военная операция ЕС в Боснии и Герцеговине (БиГ) под условным наименованием "Алтея", имеющая целью нормализацию обстановки на территории страны. В перспективе планируется трансформировать данную операцию в миссию по подготовке военных и гражданских специалистов для силовых структур БиГ.

Стремясь сохранить контроль за развитием ситуации на Балканах, руководство Европейского союза большое внимание уделяет деятельности миссии по обеспечению верховенства закона (МОВЗ) в Косово, функционирующей с апреля 2009 года. Миссия заменила полицейские силы ООН в автономии и составляет основу нового формата международного присутствия в крае. В качестве ее первоочередной задачи определено оказание содействия косовским властям в формировании органов государственного управления и правоохранительных структур. Мандат МОВЗ продлен до 14 июня 2014 года.

В рамках договоренностей, достигнутых между НАТО и ЕС, продолжает свою деятельность миссия Евросоюза по содействию установлению правопорядка в Ираке. Основной ее задачей (мандат продлен до 31 декабря 2013 года) является подготовка руководящего состава для правоохранительных структур Ирака.

Евросоюз играет активную роль в стабилизации обстановки в Афганистане, на территории которого с 2007 года развернута полицейская миссия ЕС (срок действия продлен до 31 мая 2013-го). Главной ее задачей является оказание помощи афганскому правительству в формировании национальных правоохранительных органов.

Европейский союз продолжает предпринимать усилия по ближневосточному урегулированию. Так, на территории Палестинской автономии действует полицейская миссия ЕС на Палестинских территориях (мандат до 30 июня 2013 года), которая решает следующие задачи: подготовка личного состава местной полиции, органов юстиции и службы исполнения наказаний; оказание содействия органам правопорядка в расследовании наиболее сложных уголовных дел; координация технической и финансовой помощи, направляемой для палестинской полиции по линии ЕС и третьих стран.

Кроме того, с ноября 2005 года в Палестине развернута наблюдательная миссия ЕС по контролю за деятельностью международного пограничного контрольно-пропускного пункта Рафах (между Сектором Газа и Египтом, мандат до 30 июня 2013 года).

Эмблема многонациональной группировки ВМС стран Евросоюза "Евронавфор Сомали", действующей в районе Африканского Рога

Страны - участницы Евросоюза проявляют значительный интерес к урегулированию кризисов на Африканском континенте. Так, с декабря 2008 года в северо-западной части Индийского океана (у побережья Сомали, Кении и в районе Сейшельских о-вов) проводится военная операция по борьбе с пиратством под условным названием "Аталанта". Основной ее целью (мандат действует до декабря 2014 года) является обеспечение защиты гражданских судов от нападения морских пиратов. Для достижения данной цели в районе Африканского Рога развернута многонациональная группировка ВМС стран ЕС "Евронавфор Сомали", в состав которой входят до десяти кораблей и семи самолетов базовой патрульной авиации. Задачами военно-морской группировки ЕС определены: обеспечение безопасности (сопровождение) гражданских судов, задержание участников пиратских нападений с последующей их передачей национальным или международным следственным органам. Наряду с этим с апреля 2010 года на территории Уганды действует военная миссия Евросоюза по подготовке сомалийских сил безопасности. Ее целью является обучение (с привлечением угандийских инструкторов) военнослужащих ВС Сомали.

Кроме того, Евросоюз принимает активное участие в стабилизации обстановки в Демократической Республике Конго (ДРК). С этой целью на территории данного африканского государства функционирует миссия ЕС в ДРК по установлению правопорядка, а также полицейская миссия Евросоюза в Демократической Республике Конго (мандаты продлены до сентября 2013 года).

Во второй половине 2012 года руководство ЕС развернуло в районе Африканского Рога и Сахаро-Сахельской зоне ряд новых миссий по кризисному урегулированию, в том числе:

- миссию ЕС по содействию в подготовке региональных сил береговой охраны в районе Африканского Рога и западной части Индийского океана (начала функционировать в июле 2012 года, мандат рассчитан на 24 месяца);

- миссию ЕС по оказанию помощи в реформировании сил безопасности в Сахаро-Сахельской зоне Африки (с августа 2012 года, мандат на 24 месяца);

- миссию ЕС по оказанию содействия правительству Южного Судана в обеспечении безопасности международного аэропорта в г. Джуба (с октября 2012 года, мандат на 19 месяцев).

В дополнении к этому в настоящее время прорабатывается вопрос о возможном открытии еще двух новых миссий ЕС на Африканском континенте - военной миссии по подготовке силовых структур Мали и миссии по оказанию содействия правительству Ливии в обустройстве и охране национальных границ.

С учетом расширения антикризисной деятельности Евросоюза в Африке в Брюсселе на постоянной основе активирован оперативный центр ЕС, в задачи которого входит координация взаимодействия между миссиями Европейского союза в районе Африканского Рога. В дальнейшем не исключено расширение его функций.

Особое внимание Евросоюз уделяет разрешению "замороженных" конфликтов на постсоветском пространстве. В частности, большое значение в Брюсселе придают наблюдательной миссии на украинско-молдавской границе (мандат продлен до 30 ноября 2015 года), заявленные цели которой следующие: контроль соблюдения пограничного и таможенного режима на границе Украины и Молдавии, оказание финансовой и технической помощи правительствам двух стран в реформировании национальных пограничных и таможенных служб, а также содействие укреплению двустороннего сотрудничества.

Кроме того, в интересах расширения участия в урегулировании кризиса в Закавказье Европейский союз уделяет повышенное внимание проведению мониторинговой миссии ЕС в Грузии (мандат продлен до 14 сентября 2013 года). В качестве основных задач миссии определены: наблюдение за выполнением Россией и Грузией взятых на себя обязательств по неприменению силы в конфликтных ситуациях; контроль над процессом возвращения беженцев и временно перемещенных лиц в места прежнего проживания; оказание содействия укреплению доверия между конфликтующими сторонами; информирование руководства ЕС о развитии обстановки в регионе.

Ключевой проблемой при планировании операций и миссий Евросоюза в сфере кризисного урегулирования остается нехватка ресурсов для их проведения в условиях воздействия последствий глобального финансово-экономического кризиса. В сложившейся ситуации руководство Евросоюза наметило ряд мер, направленных на повышение эффективности операций и миссий ОПБО, в том числе их более тесную интеграцию в рамках политики ЕС в отношении страны и региона, где они проводятся. В частности, предусматривается улучшить систему подготовки и комплектования миссий профессиональными кадрами, усовершенствовать механизмы материально-технического обеспечения, с тем чтобы они соответствовали задачам быстрого развертывания. Кроме того, намечено добиваться обеспечения твердой поддержки со стороны местных властей, а также активно использовать систему промежуточных оценок антикризисной деятельности.

По мнению официальных лиц в Брюсселе, развитие гражданских и военных возможностей ЕС играет немаловажную роль в повышении эффективности ОПБО. В Евросоюзе отмечают прогресс в наращивании возможностей гражданского антикризисного компонента, включая упрощение процедур предоставления странами - участницами ЕС невоенного персонала для операций/ миссий в рамках ОПБО. При этом поддержание военных возможностей Евросоюза на уровне, который был бы достаточен для их эффективного применения, в настоящее время является серьезной проблемой для органов военного управления организации.

Несмотря на усилия Военного комитета и Военного штаба Евросоюза, Брюсселю пока не удается укомплектовать боевые тактические группы (БТГ) сил реагирования (CP) ЕС. В связи с этим в состав дежурных CP Европейского союза в рамках шестимесячного цикла ротации входит лишь одна БТГ. О необходимости одновременного дежурства двух боевых тактических групп с января 2007 года говорится в принятой 22 ноября 2004 года Декларации о европейских военных возможностях. Ожидается, что очередное заседание Совета ЕС по иностранным делам в формате министров обороны в первой половине 2013 года будет целенаправленно посвящено обсуждению конкретных путей решения данной проблемы.

Значительное воздействие на развитие ОПБО оказал глобальный финансово-экономический кризис. Для преодоления его последствий страны ЕС существенно сократили национальные бюджеты, в том числе расходы на нужды обороны. Выход из сложившейся ситуации Брюссель видит в объединении и совместном использовании военных возможностей организации (pooling and sharing).

Первым практическим шагом в указанной сфере стала предложенная Германией и Швецией (после обсуждения данных вопросов в ходе неформальной встречи министров обороны ЕС в Генте в сентябре 2010 года) инициатива, определяющая основные направления сотрудничества государств ЕС в интересах наращивания военных и военно-технических возможностей организации ("Гентская инициатива").

В соответствии с данной инициативой под эгидой Евросоюза предусматривается осуществление многосторонних проектов, обеспечивающих объединение ресурсов и пропорциональное распределение расходов между государствами-участниками для развития их совокупного военного потенциала в отдельных областях. Среди них:

- совместная подготовка летного состава истребительной, транспортной и армейской авиации, а также подразделений аэродромного обслуживания;

- медико-санитарное обеспечение развернутых на удаленных ТВД воинских контингентов (в том числе создание многофункционального полевого мобильного госпиталя);

- разработка беспилотных летательных аппаратов и необитаемых наземных образцов боевой техники;

- развитие военно-транспортной авиации;

- совершенствование системы наблюдения и контроля на море в интересах создания единой информационной базы данных морской обстановки;

- создание перспективной военной системы спутниковой связи;

- разработка перспективных систем разведки и наблюдения;

- стандартизация и единая сертификация в области производства и эксплуатации вооружения и военной техники.

При этом наиболее эффективно инициатива реализуется теми странами, в которых имеются необходимые для этого факторы: схожесть национальных менталитетов в области стратегического планирования, высокая степень доверия между государствами, одинаковые конкурентные условия для предприятии оборонной промышленности, единство целей, которые предполагается достичь путем объединения военных возможностей. Успешными примерами такого взаимодействия являются: подписание Великобританией и Францией 2 ноября 2010 года соглашений о сотрудничестве в области обороны и безопасности, решение руководства Бельгии и Нидерландов от 29 февраля 2012 года об углубленном военном сотрудничестве, последние германо-французские, германо-итальянские и германо-польские договоренности по линии оборонных ведомств.

Наряду с этим 6 декабря 2010 года Германия, Франция и Польша выдвинули так называемую Веймарскую инициативу, которая направлена на повышение военных возможностей ЕС в области кризисного урегулирования и совершенствования механизмов военного планирования и управления. Данная инициатива была одобрена в ходе заседания Совета ЕС по иностранным делам 31 января 2011 года.

В соответствии с предложениями стран - участниц субрегионального объединения "Веймарский треугольник" (Германия, Франция, Польша) Брюссель намерен сосредоточить усилия на дальнейшем развитии концепции боевых тактических групп, предполагающей среди прочего внедрение более гибких процедур принятия решений на их задействование в операциях кризисного урегулирования. В качестве возможных направлений реализации инициативы рассматриваются переход с шестимесячного на годичный цикл ротации БТГ, находящихся в составе дежурных сил Евросоюза, а также увеличение продолжительности их "автономных" действий на удаленных ТВД.

В области оперативной и боевой подготовки предлагается разработать общие стандарты планирования и организации учебно-боевых мероприятий на всех уровнях и для всех видов ВС и родов войск. При этом предусматривается повысить интенсивность проведения учений и тренировок формирований и штабов, выделяемых в состав сил реагирования ЕС.

Особое место в "Веймарской инициативе" отведено вопросам сотрудничества ЕС с НАТО, которое предлагается развивать путем организации тесного взаимодействия между органами военного управления как в условиях повседневной деятельности, так и в случае задействования группировок войск (сил) альянса и Евросоюза в одном кризисном регионе.

Следует отметить, что в настоящее время среди стран - участниц ЕС нет единого мнения о том, как ОПБО должна развиваться, что может на неопределенное время затормозить этот процесс. Для преодоления такого рода трудностей на декабрь 2013 года запланировано специальное заседание Европейского совета на уровне глав государств и правительств, которые намерены принять консолидированные стратегические решения в отношении конкретных направлений совершенствования ОПБО на долгосрочную перспективу.

В условиях сохраняющегося дефицита ресурсов Евросоюза в сфере ОПБО дополнительную актуальность приобретает налаживание партнерских связей ЕС с международными организациями и третьими странами. Европейский союз поддержал инициативу ООН по улучшению деятельности миротворческих операций - "Новый горизонт". В июне 2012 года единая внешнеполитическая служба Евросоюза разработала план действий по усилению сотрудничества с Организацией Объединенных Наций в области миротворчества.

Одним из основных препятствий на пути формирования военной составляющей Европейского союза является членство большинства стран-участниц в НАТО (21 из 27). Выделяемые странами Евросоюза на решение военных задач ресурсы по-прежнему используются альянсом для проведения коалиционных операций. Руководство Европейского союза пытается решить эту проблему путем развития сотрудничества в рамках договоренностей с альянсом "Берлин плюс", взаимодействия по линии инициативы НАТО "Разумная оборона" и "Гентской инициативы" стран - членов ЕС, активизации контактов между военными штабами.

Достаточно успешно развивается сотрудничество ЕС с третьими странами. Брюссель регулярно ведет диалог по тематике ОПБО с европейскими странами - членами НАТО, не входящими в Евросоюз, а также с США, Канадой, Россией, Украиной, Китаем и Японией.

Развитие полноценного сотрудничества ЕС с Российской Федерацией в сфере кризисного урегулирования сдерживают так называемые севильские договоренности (официальное название принятого на саммите ЕС в Севилье 21-22 июня 2002 года документа - "Модальности консультаций и сотрудничества между Европейским союзом и Россией в области кризисного урегулирования"), которые не позволяют РФ участвовать в операциях Евросоюза на равноправной основе.

Одним из направлений развития ОПБО является привлечение к участию в ней стран "Восточного партнерства" (Азербайджан, Армения, Белоруссия, Грузия, Молдавия, Украина), многие из которых уже давно присоединяются к заявлениям Евросоюза по линии общей внешней политики и политики в области безопасности (ОВПБ). Это позволяет повысить эффективность ОВПБ/ОПБО, и в то же время осуществлять Европейскому союзу сбалансированный подход к "восточным соседям. Основные направления такого сотрудничества - профессиональное обучение и образование, реформирование сектора безопасности.

Следует отметить, что, несмотря на нововведения Лиссабонского договора, общая политика в области безопасности и обороны активностью не отличалась, что в немалой степени обусловлено сохраняющейся приоритетностью национального суверенитета стран-членов в вопросах обеспечения безопасности и обороны. По-прежнему ощущается влияние проблемных аспектов ОПБО: слабость военного потенциала многих государств ЕС, приоритет отношений в рамках НАТО, ограниченность национальных оборонных бюджетов.

В целом на пути дальнейшего развития ОПБО Евросоюзу предстоит столкнуться с целым рядом проблем, как объективных (финансово-экономический кризис), так и субъективных (различное отношение стран-участниц к подходам формирования общей политики в области безопасности и обороны, несогласованность их действий в ответственные моменты). Однако, как представляется, Евросоюз продолжит по мере сил и возможностей развивать и совершенствовать ОПБО. Этот стратегический курс диктуют не только внешнеполитические устремления Брюсселя, но и объективная ситуация, складывающаяся на международной арене.

¹ В широком смысле понятие "Лиссабонский договор" подразумевает под собой пакет вступивших в силу 1 декабря 2009 года документов, к которым относятся: Договор о Европейском союзе и Договор о функционировании Европейского союза с поправками в "лиссабонской редакции", а также комплект сопровождающих их протоколов, деклараций и других нормативно-правовых актов, уточняющих некоторые аспекты деятельности в рамках ЕС.

Зарубежное военное обозрение 2013 №2 с.3-10