Глобальное партнёрство на море как противодействие угрозе морского пиратства ч2 (2010)
Капитан 1 ранга С. Уральцев
Углубление сотрудничества в борьбе с пиратством. Морские акватории представляют собой уникальную сферу, в пределах которой действуют динамически изменяющиеся факторы, в том числе правовые. К числу таких факторов относятся юрисдикция государства флага, юрисдикция государства, имеющего морские порты, и юрисдикция прибрежного государства.
Уголовные преступления, совершаемые на море, часто происходят с участием подданных различных стран. Это касается как подозреваемых в совершении противоправных действий, так и их жертв и свидетелей. Большая часть океанской акватории, а также воздушного пространства над ним находится вне юрисдикции какого-либо из прибрежных государств. Поэтому сотрудничество с государствами флага2, которые, как правило, обладают исключительными юридическими правами по отношению к своим кораблям, находящимся в море, является важнейшим условием для осуществления эффективных правоохранительных действий. Достижение успеха в борьбе с пиратством требует твердой решимости как каждого государства в отдельности, так и объединения усилий нескольких стран в масштабе региона при соответствующей международной поддержке. Когда речь идет о борьбе с пиратством, то тщательно скоординированные международные действия являются необходимыми, поскольку большая часть океанических пространств находится вне юрисдикции какого-либо государства.
 |
Пиратство на море является нарушением международного законодательства и классифицируется как международное уголовное преступление. Правовой режим по борьбе с пиратством сложился на основе общих положений международного права. Конвенции об открытом море 1958 года и Конвенции ООН по морскому праву 1982-го. Согласно положениям этих конвенций пиратство представляет собой противозаконный акт насилия, совершаемый ради личных или клановых (но не политических) интересов. В нем участвует экипаж либо вооруженная группа на борту судна, которые направляют свои действия против другого судна, совершающею плевание в пределах или вне территориальных вод какого-либо государства. В любом случае вооруженный разбой на море квалифицируется как преступление и подпадает под юрисдикцию того государства, в водах которого было зафиксировано такое преступление.
Согласно Конвенции по морскому праву понятие "пиратство" включает следующие противоправные действия:
- любые акты насилия, аресты, задержания или грабежа, совершаемые в личных интересах экипажа или других лиц на борту частного морского либо воздушного судна в открытом море, которые направлены против других морских судов, членов экипажа или пассажиров, а также имущества, находящегося на борту;
- добровольные действия лиц, прямо способствующих использованию морского или воздушного судна в пиратских либо иных преступных целях. Морское право включает положения, которые непосредственно связаны с обеспечением безопасности на море. В частности, в статье 99 Конвенции ООН по морскому праву 1982 года рассматриваются преступления, связанные с торговлей людьми, захватом их в качестве заложников, статьи с 100 по 107 посвящены проблемам пиратства, а 111-я содержит положения, касающиеся преследования преступников из районов открытого моря и далее с переходом в территориальные воды того или иного государства. Статья 110 включает обычные нормы международного права, согласно которым военные корабли могут подходить к торговым судам, чтобы определить их государственную принадлежность. В обычных условиях такое право не обязательно предполагает, что судно, в отношении которого делается запрос, обязано ответить на него. В данном случае отсутствие ответа на запрос вовсе не означаем, что запрашивающий корабль автоматически получает право высадки на гражданское судно или сближения с ним бортом в открытом море. Вместе с тем конвенция даст право военным кораблям любой страны производить высадку на гражданские суда или сближаться с ними в открытом море даже без согласия на это государства флага, если такая акция предпринимается с целью срыва деятельности преступных группировок, занимающихся, к примеру, работорговлей или пиратством па море.
Принудительное применение закона в данном случае наиболее эффективно и может быть предпринято в условиях порта и при участии заинтересованных сторон, при этом государство флага должно выполнять главную роль. В соответствии со статьями 92 и 94, допускающими достижение согласия с государством флага, а также со статьей 25 Конвенции ООН по морскому праву, предусматривается, что государство, являющееся владельцем порта, можем предпринять соответствующие меры контроля - на борт гражданских судов в целях проведения досмотра могут подниматься лица или группа лиц, обладающих необходимыми юридическими полномочиями. К таким лицам относятся владелец судна или соответствующие представители Совета Безопасности ООН, имеющие право на принудительное применение закона. В целом же, если против судна предпринимается акт вооруженной агрессии, то государство, против которого совершается такая агрессия, может организовать высадку на борт этого судна, действуя согласно своим законным правам на индивидуальную или коллективную самооборону в соответствии со статьей 51 Устава ООН. Кроме того, все государства имеют право на противодействие актам морского пиратства, поскольку они квалифицируются как нарушение международного права и уголовное преступление. Любая страна может предпринимать ответные действия, но если в национальном уголовном кодексе такие действия не прописаны, то в этом случае оно, скорее всего, не сможет инициировать предъявление иска или судебного преследования. В частности, Германия намерена добиваться судебного преследования пиратов только потому, что затрагиваются непосредственно ее национальные интересы.
Международная морская организация (IMO), специально созданная для решения морских проблем, является эффективным инструментом обеспечения обмена информацией, оказания поддержки и создания условий для борьбы с пиратством. В ее состав входят 167 государств, которые имеют своих представителей в штаб-квартире IMO в Лондоне. Сотрудники IMO поддерживают взаимодействие как с другими международными и неправительственными организациями, так и с грузоперевозчиками и судовладельцами. Международная морская организация финансируется странами-участницами, причем их взносы пропорциональны численности национального судового реестра. Так государства, обладающие наиболее крупными коммерческими флотами (например, Панама и Либерия), выплачивают большую долю, чем даже более богатые страны, но имеющие меньшее число судов в своем реестре. Такая формула финансирования этой организации, делающей в своей деятельности акцент на обеспечение безопасности с привлечением частного бизнеса, обусловливает распределение ее ресурсов в целом по тем же принципам, что и в других ведомствах ООН.
Впервые эта организация столкнулась с проблемой морского пиратства в 1983 году когда Швеция обратилась с соответствующим заявлением в Комитет по безопасности на морс, выражая свою обеспокоенность в связи с участившимися случаями нападения на национальные суда. В том же году был разработан проект документа, который впоследствии определил перечень мер по предотвращению пиратства и вооруженного грабежа в отношении морских судов. Через три года организация одобрила документ под названием "Меры по предотвращению незаконных акций в отношении пассажиров и членов экипажа, находящихся на борту корабля". Его содержание касалось агрессивных действий, предпринимавшихся в отношении пассажирских круизных судов, продолжительность плавания которых составляла более суток, и портовых сооружений, обслуживающих эти суда.
После ряда серьезных комплексных мер, предпринятых в 90-е годы, а также в текущем десятилетии, 1МО на своей ассамблее в 2007 году одобрила специальную резолюцию в отношении пиратства и вооруженного разбоя против судов, следовавших в районе сомалийского побережья. В указанной резолюции содержался призыв к странам Восточной Африки заключать международные соглашения по предотвращению, сдерживанию и пресечению таких противоправных действий.
В частности, данный документ содержит призыв к странам, входящих в Международную морскую организацию, а также к переходному федеральному правительству Сомали (TFG) и другим государствам региона принять меры, направленные на решение проблемы пиратства не только в территориальных водах государства, но и в других, отдаленных от сомалийского побережья районах. В резолюции подчеркивается необходимость в активизации усилий всех стран - участниц IMO по борьбе с пиратством в мировом масштабе, в разработке для этих целей соответствующих правоустанавливающих, а также правоприменительных инструментов, которые обеспечивали бы судебное преследование и экстрадицию пиратов. Данная резолюция призывала и к оказанию странам Восточной Африки технической помощи по наращиванию и развитию региональных возможностей по борьбе с морским разбоем.
Что касается требований к переходному федеральному правительству Сомали, то они направлены на предотвращение и пресечение пиратских действий, производимых с территории этой страны, а также использования пиратами своих территориальных вод в качестве убежища. Помимо этого, данная резолюция призывает к поиску путей к немедленному освобождению тех судов, которые были захвачены пиратами и укрываются в сомалийских территориальных водах. И наконец, она выступает с призывом к Сомали направить в адрес СБ рекомендацию с разрешением иностранным военным кораблям проводить патрулирование в территориальных водах в целях предотвращения и пресечения пиратской деятельности, что впоследствии и было выполнено.
В последние годы Международная морская организация провела ряд встреч в Йемене, Омане и Танзании, целью которых было достижение соглашений между региональными государствами относительно разработки договора по борьбе с пиратством в западной части Индийского океана. Последняя такая встреча состоялась в Джибути в январе 2009 года. В ходе нес было достигнуто региональное соглашение о сотрудничестве в сфере судебного преследования и репатриации захваченных сомалийских пиратов. Данное соглашение предусматривало также создание регионального морского информационного центра и общей системы оповещения.
Совет Безопасности ООН с учетом нарастания новой угрозы по указанию его генерального секретаря санкционировал принятие чрезвычайных мер по борьбе с пиратством за пределами территориальных вод Сомали, что нашло свое отражение в принятых СБ в 2008 году четырех специальных резолюциях. В частности, в них был существенно расширен перечень правовых и оперативных механизмов по борьбе с пиратством, касающихся порядка противодействия ему в территориальных водах, юридических оснований для применения силы, а таких рекомендаций по уголовному преследованию виновных. Данные резолюции принимались в соответствии с главой VII Устава ООН и являются юридически обязательными для всех государств мирового сообщества.
Резолюция СБ 1816 впервые призывала к более тесному международному сотрудничеству в борьбе с сомалийскими пиратами. Проблема состояла в том, что те уходили от преследования, находя убежище в территориальных водах Сомали, составляющих 12-мильную зону (22,2 км). В соответствии с указанной резолюцией эта акватория на период до шести месяцев теряла свою неприкосновенность и, соответственно, уже не могла использоваться пиратами в качестве безопасного убежища. Кроме того, данная резолюция, действие которой впоследствии продлевалось, имела целью организацию широкого международного сотрудничества по вопросам, связанным с размещением и содержанием захваченных пиратов, а также пострадавших и свидетелей. Наряду с этим в ней подчеркивалась значимость тесного взаимодействия по вопросам судебного преследования лиц, участвовавших в пиратских нападениях и вооруженных грабежах в отдаленных районах сомалийского побережья, поскольку имели место случаи, когда захваченные люди удерживались на борту военных кораблей на протяжении длительного времени, а подобные прецеденты способны создать леденящую картину военно-морского давления. Одновременно государствам мирового сообщества настоятельно рекомендовано тщательно отслеживать местонахождение и организовывать материально-техническое обеспечение граждан, находящихся в их юрисдикции, а также лиц, являющихся жертвами, свидетелями или взятыми под стражу в ходе операций.
В последующем Совет Безопасности ООН принял резолюцию 1838, в которой выразил свою крайнюю озабоченность в связи с "возросшим в последнее время числом пиратских захватов и вооруженных ограблений на морс, которые были предприняты на большом удалении от сомалийского побережья, а также в связи с той серьезной угрозой, которую такие действия представляют для осуществления беспрепятственных поставок гуманитарной помощи в Сомали, обеспечения безопасности международного судоходства, морских торговых перевозок и т. д...". Этот документ призывал страны мирового сообщества к активному участию в борьбе с пиратством с использованием военных кораблей и авиации. В свою очередь, СБ ООН подтвердил, что Конвенция по морскому праву включает ряд положений, которые в полной мере могут быть применены к действиям по борьбе с пиратством и вооруженным разбоям на морс. Резолюция также содержит призыв к странам мирового сообщества обеспечить практическое применение тех инструкций, которые рекомендованы Международной морской организацией в качестве превентивных мер по защите гражданских судов от нападения при их прохождении через отдаленные от сомалийского побережья районы. В число таких мер могла входить специальная подготовка экипажа и специальное оснащение судна. В качестве примера можно назвать следовавший под греческим флагом нефтеналивной танкер "Крити Эпископи", экипаж которого в январе 2009 года успешно отразил пиратское нападение, используя для этого водонапорные шланги высокого давления.
Резолюция СБ 1846 от 2 декабря 2008 года расширила перечень международных политических и правовых инструментов, которые могли использоваться в борьбе с пиратством в отдаленных районах сомалийского побережья. Она впервые обозначила рекомендации странам мирового сообщества по объединению усилий в действиях, связанных с экстрадицией и уголовным преследованием пиратов, что соответствовало положениям Конвенции 1988 года о подавлении незаконных акций, предпринимаемых в нарушение безопасности морского судоходства. В этой связи государства, намеревающиеся привлечь морских пиратов к юридической ответственности, даже при отсутствии в своем национальном законодательстве соответствующих положений, могут осуществлять это согласно правовым нормам, изложенным в Конвенции о пресечении незаконных действий на морс (SUA). При этом наиболее проблематичным оказалось решение вопроса о том. как заставить пиратов давать показания в ходе уголовного разбирательства.
В связи с этим СБ ООН выступил с инициативой о соблюдении в полном объеме всеми 149 странами-участницами, подписавшими Конвенцию о пресечении незаконных действий на морс, своих обязательств по созданию юридических условий для судебного преследования лиц, подозреваемых в пиратстве и вооруженном разбое на море на значительном удалении от побережья Сомали.
И наконец, в своей резолюции 1851 СБ ООН выступил с инициативой, обязующей государства и региональные организации, ведущие борьбу с пиратством на значительном удалении от побережья Сомали, заключать специальные соглашения со странами, выражающими готовность содержать под стражей пиратов до прибытия сотрудников правоохранительных органов пострадавшей стороны. В интересах реализации данной инициативы СБ ООН санкционировал учреждение института "корабельного уполномоченного". Предполагалось что в качестве такового, с согласия переходного федерального правительства Сомали, в ее территориальных водах будет действовать третья сторона, наделенная соответствующими юридическими полномочиями.
Содержание под стражей на борту военных кораблей лиц, подозреваемых в совершении пиратских действий, сопряжено со значительными трудностями и неудобствами. Поскольку эти корабли длительное время находятся в морс, сроки содержания подозреваемых под стражей могут растянуться на неопределенный период. Данное обстоятельство негативно сказывается на боеспособности корабля при выполнении им своих основных задач. Кроме того, уже давно существует потребность в разработке постоянно действующей процедуры по передаче на берег лиц, которые были задержаны военно-морскими силами непосредственно на море. США долгое время настаивали на разработке и принятии такой процедуры (в свое время, а конкретно в 2006 году, на борту американских военных кораблей удерживалось несколько захваченных в плен пиратов, и возникали серьезные трудности с получением разрешения на высадку их на берег того государства, у побережья которого происходили подобные события). Резолюция 1851 включает также рекомендации и по этому вопросу.
Конвенция о пресечении противозаконных действий на море разрабатывалась в качестве ответной меры на инцидент 1985 года. Тогда на шедший под итальянским флагом пассажирский лайнер "Акилле Лауро" было предпринято вооруженное нападение, в результате которого судно было захвачено, люди взяты в плен, а некоторые из них убиты. На тот момент многие государства не имели уголовного законодательства в части, касающейся экстрадиции или судебного преследования за захват и вооруженное ограбление судов. В течение трехлетнего периода страны - участницы Международной морской организации сумели разработать и принять Конвенцию по борьбе с противоправными действиями на море, которая вступила в действие в 1992 году.
В качестве основных видов преступлений, против которых направлена эта конвенция, рассматривается незаконный и преднамеренный силовой захват или взятие под свой контроль судов, угроза такого захвата, а также применение других форм устрашения и запугивания в отношении морских судов. Согласно этому документу, страны-участницы должны либо самостоятельно провести расследование имевших место нарушений, либо осуществить экстрадицию нарушителей. Кроме того, учитывая серьезный характер правонарушений, эти государства получали полномочия на применение силы.
В 2005 году Конвенция по борьбе с незаконными действиями на море была дополнена двумя протоколами, в соответствии с которыми определялись правовые механизмы по борьбе с распространением оружия массового поражения и средств его доставки по морю на борту судов или иных плавсредств.
В свою очередь, резолюция 1851 выступает с призывом в адрес всех стран и региональных организаций, участвующих в борьбе с пиратством и вооруженным разбоем на море в отдаленных районах сомалийского побережья, рассмотреть вопрос о создании в данном районе командного центра по обеспечению координации информационного обмена.
В этой связи США выступают за создание контактной группы по вопросам сомалийского пиратства, которая, по их мнению, могла бы служить механизмом, обеспечивающим обмен разведывательной информацией, координацию действий с другими партнерами, включая тех из них, которые представляют судоходные и страховые компании. Япония также заявила, что поддерживает идею создания такой контактной группы. В свою очередь, представитель Индии в ООН развил эту идею, отметив, что появление такого рода организации способствовало бы успешному решению поставленных в этой области задач.
В качестве ответной меры на участившиеся случаи морского пиратства возникла неформальная коалиция, в состав которой вошло большое число стран (государства Европы, Японии, Индия, Китай) и международных организаций, готовых направить подразделения своих вооруженных сил в данный район.
Особо следует отмстить тот факт, что 11 прибрежных государств зоны Персидского залива и Красного моря в ходе региональной конференции по вопросам безопасности, которая проходила в Эр-Рияде 30 июня 2009 года, приняли решение о создании общеарабского тактического соединения ВМС для борьбы с морским пиратством. Предполагается, что в состав соединения будут включаться корабли ВМС Бахрейна, Джибути, Египта, Иордании, Кувейта, Омана, Катара, Саудовской Аравии, Судана, ОАЭ и Йемена. Перечисленные страны особо обеспокоены необходимостью обеспечения безопасности основных морских транспортных путей, через которые осуществляются перевозки нефти и газа через Красное море и Суэцкий канал в Средиземное море.
За последние два года стратегия действий на море пополнилась новыми многонациональными механизмами обеспечения безопасности. Основанием для этого стали как существующее международное право, так и формирующиеся в настоящее время нормы, которые способствуют укреплению сотрудничества, расширяют имеющиеся возможности и обеспечивают более прочный правопорядок на море. По мере того как все большее число государств выступает в поддержку таких операций и подключается к участию в них, возникают новые, более эффективные коллективные формы борьбы с угрозой в экономически нестабильных районах. В перспективе ключом к решению этой проблемы должно стать создание общепринятой международной правовой и политической инфраструктуры, которая располагала бы протоколами по обмену информацией и использованию установленных каналов связи еще до того, как будет принято решение на проведение операции.
Учитывая действенную поддержку многочисленных международных форумов и организаций, а также ВМС многих стран3, действующих в рачках "Глобального партнерства на море" и способствующих созданию контактной группы по борьбе с пиратством, можно с большой вероятностью ожидать достижения необходимого прогресса и уровня взаимодействия в решении существующих проблем в сфере обеспечения безопасности морского судоходства.
1 Окончание Начало см.: "Зарубежное военное обозрение". - 2010. - № 10 - С. 67-72.
2 Государство флага - государство, осуществляющее контроль над коммерческими морскими судами, официально зарегистрированными и ходящими под его флатом. Контроль включает в себя инспекторские проверки судов, их сертификацию, обеспечение безопасности и защиты окружающей среды при эксплуатации.
3 О действиях ВМС США, НАТО и FC в регионе см.: Зарубежное военное обозрение. - 2008. - №10 -С. 71-74; 2008. №4. С. 63-70; 2009. №1. С.37-61.
Зарубежное военное обозрение. 2010. - №11. - С.55-61